关键词 区( 市) 人大常委会; 街道工作机构; 设立; 运行
一、人大街道工作机构缺失带来的问题和挑战
一是近年来街道办事处的职权和工作发生了重大变化,但人大对其的监督未能同步跟上.随着经济社会的发展和改革开放的深入,特别是城市化进程的推进、简政放权体制改革的深入和城市管理重心的下移,街道办事处的职能不断拓展,其地位越来越重要,承担的任务也越来越繁重.自 20世纪 80 年代以来,街道办事处的职能已从过去单一的民政管理逐步转为以经济发展、城市管理、社区建设、公共服务为重心,以及对驻街单位属地化领导、监督、协调等,其职权和工作性质已发生重大变化,并呈现出几大趋势: 一是总体数量多.全国范围区( 县) 级行政区域内撤销乡镇、设立街道的情况越来越多.以广州市为例,11 个区中有街道 135 个,镇 35 个,街道建制占绝大多数,这种情况在经济发达地区城市非常普遍.目前,全国街道总量达 7500 多个.二是管理人口多.街道辖区内人口规模日益庞大,特别是在人口输入型城市,不少街道外来常住人口和流动人口已超过本地户籍人口,社会管理任务繁重.三是可支配财力多.经济发达地区街道可支配财力数额较大,在一些大城市,不少街道每年财力达几亿元.尤其是"镇改街"后的一些街道仍实行一级财政预算,拥有较大的财政自主权.事实上改为街道的镇都是比较发达的镇,经济总量往往比较大.应该说,现阶段的街道办事处作为上一级政府的派出机关,虽然不是一级政府,但实际上已经担负起基层政权的部分任务,行使着基层政权的部分职能,是具有一定规模的一级地方行政组织,其性质、权力与所承担的任务,已大大超越了原有法律规定的范围.如果街道没有相应的人大工作机构,宪法框架内所设置的人大对政府权力的监督制约机制在街道一级组织就会出现"空转".区、县级人大因工作力量有限,对街道办事处日益"膨胀"的权力也难以进行同步有效的监督和制约.
二是人大组织体系在镇、街设置拐腿,人大工作在基层运行出现断层.从人大组织体系来看,我国现有政权体制在乡镇一级建立了人大制度,设立了乡、镇人民代表大会以及主席和副主席,并规定闭会期间由主席、副主席负责联系本级代表,组织代表开展活动,反映代表和群众对本级政府工作的建议、批评和意见; 按照 2015 年 8 月全国人大常委会关于修改《地方组织法》的决定,乡、镇人大主席团能够常态化开展工作,而并不是局限于每年筹备召开人代会的单一职能.然而在街道,由于法律上长期没有规定设置相对应的人大工作机构,留有制度空白.人大组织体系在镇、街的设置形成了一条腿长、一条腿短的不均衡局面.更为严峻的是,在大规模撤销行政镇建制后,原有的乡镇人民代表大会和人大主席团也随之消失、不复存在,基层人大制度和民主法治建设受到严重削弱,"拐腿"现象更加严重,这不利于人民代表大会制度的健全和完善.从人大工作来看,市辖区、不设区的市人大常委会作为地方国家权力机关,履职面广量大,许多工作需要在基层得到落实.党委、政府在街道都有派出机构,法检两院也有管辖范围的工作单位,而人大工作却没有延伸到基层的触角,在街道"断了层".比如,不能对街道办事处实行法律监督和工作监督,无法监督和支持基层政府改进工作; 缺乏代表与选民的固定联系渠道和有效互动平台,不利于代表联系群众的经常化、深入化,等等.另外,近年来基层代表换届选举工作中也不断出现新的情况和问题,街道虽然负有直选具体组织工作的责任,但由于人大街道工作机构的缺失,对基层民主法治建设出现的新形势难以进行及时分析判断和对策研究,使得上级人大对有些问题的指导显得接"地气"不足.
三是人大作为基层社会治理和民意表达正常性渠道和功能平台的缺位,影响了人民群众对人民代表大会制度实践的认同.当前,我国正处于改革攻坚期、社会转型期和矛盾凸显期,一些地方社会矛盾的涌现和群体性事件的发生,实际上与群众维权意识、民主意识日益提高,但利益诉求反映不畅、民主权利得不到保障、矛盾纠纷得不到化解有较大关系.党的十八大提出,要充分发挥群众参与社会管理的基础作用,建立党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的社会管理机制.这不仅是各级党委、政府肩负的重要责任,也是各级人大承担的重要使命.习近平总书记指出,"人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分,也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度."①张德江同志强调,"发展社会主义民主政治必须把人民代表大会这一主要民主渠道建设好、运用好、发挥好"②.由于人大机构在街道的缺失,人民代表大会在街道的主要民主渠道作用难以有效发挥.市、区人大常委会的工作性质决定了其难以直接面对基层、面对群众,很少与群众直接打交道,地方人大缺乏直接了解和反映民意的平台支撑,影响了国家治理体系的完善特别是基层治理能力的提高.街道辖区内虽然通常有若干省、市、区人大代表或全国人大代表,但由于街道没有人代会的制度设计,也没有常态化组织代表活动的平台,辖区内选民的利益诉求、民主政治期盼没有很好地反映渠道,政情民情得不到及时有效互通.这容易使得人民群众感到人大似乎离他们很远,难以感受到人大代表就在身边.因此,人大街道工作机构的缺失,不仅不利于基层社会治理,及时化解群众对政府的矛盾和误解,也影响了群众对人民代表大会制度实践的认同.
二、人大街道工作机构的制度意义和政治社会功能
出于基层人大工作的现实需要,1998 年以来,一些地方人大常委会开始探索试点设立人大街道工作机构,并在一定范围内逐步推开.尽管法律没有明确规定,但由于《地方组织法》第 53 条第一款规定,"常务委员会根据工作需要,设立办事机构和其他工作机构."一些地方的人大常委会据此作扩张性理解,把人大街道工作机构视作"其他工作机构".从全国各地实践看,人大街道工作机构的设立,填补了基层人大工作的空白,延伸了人大工作的触角,密切了代表与选民的联系,推动解决了一系列群众关心的问题,为发挥桥梁纽带作用和推进基层民主政治建设做出了有益探索.笔者认为,在街道设立人大工作机构,对于坚持和完善人民代表大会制度,推进国家治理体系和治理能力现代化,具有十分重大的意义.其政治社会功能主要体现在以下几个方面:
第一,设立人大街道工作机构是巩固党的执政基础的客观需要.中国共产党的执政是通过各级政权组织和各类国家机关的有效运转来实现的.其中人大作为国家权力机关和重要的政治机关,在国家政权组织架构中处于重要位置,是党执政的重要依托.街道作为与乡镇平行的基层行政单位,其政权组织的设置和运行是党执政的重要基础.设立人大街道工作机构,有利于填补人大组织体系在街道一级的空白,形成比较完整的街道政权组织,完善基层党组织执政的基本载体; 有利于消除人大工作在基层运行的断层,让更多的群众直接感受到我国根本政治制度的优势,坚定对中国特色社会主义政治制度的自信; 有利于从人大工作领域架起密切党群干群政群关系的"连心桥",使党委的决策和工作更接地气,确保党的路线方针政策得到贯彻执行; 有利于加强对人大代表直接选举工作的组织领导,深入研判和妥善应对代表选举等方面的新情况新问题,确保把模范遵守宪法和法律、密切联系群众、努力为人民服务、群众信赖的人选选为人大代表.这些都直接关系到党的执政地位和执政基础,关系到国家政权的巩固和发展.
第二,设立人大街道工作机构是扩大基层民主的必然要求.基层民主与广大人民群众的切身政治权利息息相关,是中国特色社会主义民主政治的重要内容和重要基础.随着公民有序政治参与意识和依法直接行使民主权利意愿的不断增强,扩大基层民主已经成为加强民主政治建设的迫切要求.设立人大街道工作机构,有利于在街道这一层级发挥人大作为主要民主渠道作用,扩大群众对人大工作的有序参与,关注、协调和整合各方利益诉求,为基层群众参政议政提供制度平台; 有利于发挥人大对基层民主政治建设的组织和指导作用,引导基层群众依法有序参与政治、经济、文化等方面的管理,健全基层选举、议事、公开、述职、问责等机制,推进基层协商制度化,最大程度地实现人民群众管理地方国家事务和社会事务; 有利于发挥辖区各级人大代表的主体作用,通过组织形式多样的代表履职活动,密切代表与选民和群众的直接联系,促使代表扎根于群众之中,广泛体察民情,及时反映民意,积极集中民智,努力纾解民忧,从而让群众切身体会到代表是他们利益的代言人和维护者,让群众真切感受到代表常态化履职的政治存在,进而增强对人民代表大会制度的政治认同.这些都直接关系到人民当家作主这一社会主义民主政治的本质和核心在基层的实践,关系到基层民主的长远发展和不断扩大.
第三,设立人大街道工作机构是推进基层治理法治化的战略举措.党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调指出,全面推进依法治国,基础在基层,工作重点在基层.这一决定还专门就推进基层治理法治化提出了明确要求.人大作为推进依法治国的重要力量,在实现基层治理法治化进程中负有重要职责.设立人大街道工作机构,有利于依托人大对"一府两院"的监督职权,组织代表和群众监督和支持街道办事处、辖区垂直管理政府部门以及法检"两院"派驻街道机构的工作,督促其提高依法行政和公正司法的能力,增强基层干部的法治观念和法治为民意识; 有利于立足人大在基层依法治理中的职责作用,在基层群众中逐步培育起崇尚法律、敬畏法律、遵守法律的坚定信仰,强化法律在维护群众权益、化解社会矛盾中的权威地位,引导和支持群众理性表达诉求、依法维护权益,促进基层社会和谐稳定; 有利于借助人大与群众联系紧密的优势,激发广大干部群众在基层法治方面的创造性实践,及时总结和推广好做法好经验,并将其固化为适应新情况新问题的制度性措施.这些都直接关系到基层治理法治化水平的不断提高,关系到社会的安定有序和国家的长治久安.
第四,设立人大街道工作机构是全面深化改革措施在基层得以贯彻落实的重要保障.深入贯彻落实十八届三中、四中全会部署的改革任务,是当前和今后一个时期极为重要的中心工作.在全面深化改革的历史进程中,人大既肩负着保障和促进改革的重大使命,也承担了自身工作改革创新的具体任务.设立人大街道工作机构,对于保障全面深化改革措施在基层的落实和实现人大工作创新发展,都具有重要作用.就保障改革措施的落实而言,一方面,人大街道工作机构能够将人大监督、代表监督和群众监督有效结合起来,保障和促进中央相关顶层设计和上级有关措施在街道的贯彻落实,减少和防止"中梗阻"、"肠梗阻"; 另一方面,各地的实际情况不尽相同,在一些具体改革措施的推进上,人大街道工作机构能够发挥深入收集社情民意以及组织代表和群众积极建言献策的作用,有利于保证改革措施切合实际、切实可行.从人大自身工作改革创新来说,十八届三中全会明确要求"加强人大常委会同人大代表的联系,充分发挥代表作用.通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系."人大街道工作机构在某种程度上就是设立在街道一级的代表联络机构,是密切代表同人民群众联系的重要平台.十八届四中全会明确提出"建立基层立法联系点制度",人大街道工作机构离实际最近、离群众最近,了解基层的情况,明白群众的想法,对于深入推进民主立法、建立和扩大基层立法联系点具有重要的现实意义.因此,设立人大街道工作机构,符合三中、四中全会对人大工作的要求,是人大工作与时俱进、改革创新的具体体现.
三、关于人大街道工作机构设立运行的几点建议
全国人大常委会 2015 年 8 月关于《地方组织法》的修改,为人大街道工作机构的设立提供了明确的法律依据.推进人大街道工作机构设立和运行的制度化和规范化,成为地方人大工作的重要任务,也是贯彻落实中共中央转发的《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》的重要责任.
( 一) 关于人大街道工作机构的名称和组织形式问题
从一些地方人大的实践看,人大街道工作机构的名称和组织形式各不相同.在名称方面,有的称街道人大代表工作室,有的称街道人大代表联络站,有的称街道人大代表之家,有的称人大街道工作委员会.笔者认为,称人大街道工作委员会( 简称人大街道工委) 比较合适.因为人大街道工作机构是区( 市) 人大常委会在街道设立的工作机构,其地位与在区( 市) 人大常委会机关设立的法制工委、财经工委等类似,前者从"块"的角度、后者从"条"的角度分工落实区( 市) 人大常委会的相关工作.在组织形式方面,有的由街道党工委书记兼任人大工作机构的主要负责人,同时配备一名专职副职; 有的人大街道工作机构主要负责人专设,街道党工委书记不兼任; 有的配备了专职工作人员,有的只有兼职人员,没有专职人员; 有的人大街道工作机构按委员会的运行建立,设立了若干名人大街道工委委员,有的则只有一两名工作人员,未安排委员; 有的只是在街道党政办公室挂牌,工作人员均为兼职.笔者认为,人大街道工委主任专设,并配备适当数量的专兼职工作人员,有利于人大工作的开展.
( 二) 关于人大街道工作机构的性质和职责问题
人大街道工委不是一级人大,是区( 市) 人大常委会的工作机构.地方组织法第 68 条规定,"市辖区、不设区的市的人民政府,经上一级人民政府批准,可以设立若干街道办事处,作为它的派出机关".与此相类似,人大街道工委作为市辖区、不设区的市的人大常委会在街道设立的工作机构,其性质为区人大常委会的派出机构.人大街道工委的职权与乡镇人大不能等同.从以往一些人大街道工作机构的运行实践看,有的主要是配合上级人大常委会承担一些需要在基层落实的具体任务,有的主要是组织代表参加视察调研等活动,有的主要是协助区人大常委会和街道党工委开展工作,有的还探索对街道财政预算开展审查监督,对办事处工作进行评议等.另外,有的甚至主要承担街道办事处的工作.
2015 年修改后的《地方组织法》第 53 条第 3 款规定,"工作机构负责联系街道辖区内的人民代表大会代表,组织代表开展活动,反映代表和群众的建议、批评和意见,办理常务委员会交办的监督、选举以及其他工作,并向常务委员会报告工作."根据这一规定,人大街道工作机构主要有五大职责:
一是做好代表工作.联系街道辖区内的各级人大代表,组织代表开展活动,反映代表和群众的建议、批评和意见,促进区( 市) 人大常委会与代表、代表与群众的联系.二是办理监督工作.根据区( 市)人大常委会的授权,开展监督工作,或者办理常委会交办的监督事项.区( 市) 人大常委会在制定年度监督工作计划时,应当把人大街道工作机构的工作统一纳入考虑,明确承办任务.三是组织选举工作.对直接选举的区( 市) 人大代表,在换届选举时人大街道工作机构要按分工做好本选区的组织选举工作,对届中个别代表的补选,也需要及时配合做好组织工作.对区( 市) 以上间接选举的人大代表,也需要协同做好有关工作.四是办理其他工作.比如,按照《立法法》的规定,省级人大和设区的市人大享有地方立法权.在实际工作中,人大街道工作机构可能会被确定为基层立法联系点,日常工作中就需要协助做好立法征求基层( 包括人大代表) 意见的工作.五是报告工作.作为区( 市)人大常委会设立的工作机构,理应对常委会负责,向常委会报告工作.
( 三) 关于人大街道工作机构与街道党工委、办事处,区( 市) 人大常委会及其工作机构的关系问题
人大街道工委是区、县级市人大常委会在街道设立的派出机构,必须接受区、县级市人大常委会的领导,对区、县级市人大常委会负责并向其报告工作.与此同时,人大街道工委实行的是双重领导体制,也必须接受街道党工委的领导,自觉维护党工委在街道工作中的领导核心地位.人大街道工委不是一级政权机关,但其与办事处分别作为区、县级市人大常委会和政府的派出机构,应当监督和支持办事处工作的开展.人大街道工委与区、县级市人大常委会其他工委都是常委会的工作机构,前者设在街道,后者设在机关,两者分别从条和块的层面协助常委会开展工作,各司其职,各负其责,两者要相互支持、相互配合,形成人大工作合力.
