中国城镇化背景下政府经济管理 职能转变与创新研究

　　[摘要] 经济职能是所有政府职能中的核心内容之一.中国城镇化背景下政府经济职能转变应当正确引导城镇化建设,引导居民树立良好的消费习惯,发挥资金支撑作用与制定城镇化经济发展的具体蓝图.在当前的城镇化发展过程中,中国政府之所以会进行经济管理职能的转变创新,是因为市场经济的发展、建设服务型政府要求政府提高履行经济职能的能力.社会宏观环境提供的各项基础性支持和有利的宏观环境,也为中国政府经济职能的转变创造了条件.要更好地推动中国政府在城镇化建设中的经济职能转变创新,应当创新融资方式,从而实现满足金融需求的能力提升.扩宽融资渠道,放宽融资限制,强化政府经济职能履行监督并提高工作人员专业素质,提高政府经济发展政策制定决策科学化与民主化水平.

 

　　[关键词] 城镇化;经济职能;转变创新

　　城镇化是指农村人口与土地向城市人口与城市建设用地转变的过程,是工业化发展的必然结果.城镇化的过程如同"S"形曲线一样会经历一个缓慢发展-快速发展-缓慢发展的过程.

 

　　①中国从1992年开始实行城镇化改革并在2014年末实现了城镇化率超过54.7%的水平.在传统的城镇化进程中存在片面追求城市人口与土地扩展的现象,这使得城镇化在拉动内需上所表现出来的作用不明显.在中国当前的城镇化发展背景下,如何推动城镇经济的快速、持续发展就成为政府关切的问题.而在城镇化的发展背景下,推动政府经济管理职能的转变,并根据市场经济发展的现实状况进行管理创新,就成为当前学术界关注的焦点.

 

　　一、城镇化背景下中国政府经济管理职能内容与转变要求

 

　　(一)政府经济管理职能内容

 

　　在市场经济日益成熟的今天,在中国政府的各项职能中,经济职能是所有政府职能中的核心内容之一.对于城镇化的发展而言,最为直接的就是地方各级政府的经济职能.②地方政府的经济职能主要是为所在行政区内的经济发展提供必要的基础设施.这些基础设施也是一种公共产品,它能够同时满足多人使用,并且大多数公共产品不会限制他人对该产品的使用.对于地方政府而言,这些基础设施包括为城镇发展而修建的道路、供水、供电等设施.表-1是中国国家统计局在2015年发布的2008-2014年城镇主要基础设施投资总额,图-1是同期中国城镇基础设施投入对城镇经济发展的带动作用变化.综合表-1与图-1可知,中国在城镇基础设施投入上的力度在不断加大,并且单位投入带来的产出比也在不断提升.政府在发挥经济职能时要根据当地具体经济发展情况来合理调整地区生产结构.

 

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　　(二)政府经济管理职能转变要求

 

　　第一,正确引导城镇化建设,引导居民树立良好的消费习惯.根据中国社科院发布的2008-2014年中国城镇居民因赌博、吸食毒品而造成的资金流出数据可知,中国城镇居民在不良消费上所造成的资金流出量较大.由不良消费习惯形成的资金流出,给城镇的经济发展带来了新的压力.为此,基层政府应当在履行经济职能时,对居民的消费行为进行引导.

 

　　第二,发挥资金支撑作用.在城镇化的建设中,政府在履行经济职能时,最重要也是最具有难度的工作,就是为城镇化的发展提供资金支撑.在城镇化建设中最为缺乏的就是资金和懂技术的人员,而技术人员的引进也需要大量的资金,所以,城镇化建设中资金问题是最为基础性的问题.政府履行促进城镇化发展经济职能的水平,在很大程度上就取决于政府的资金筹措能力.

 

　　第三,制定城镇化经济发展的具体蓝图.城镇化建设是一个十分庞大而复杂的过程,各地区所具有的宏观环境和微观环境都存在较大的差别.中国各地区制定的城镇化发展计划都是比较宏观的内容,这种内容还无法完全适应各个地区的差异化实际.为此,各地政府应当针对本地区的具体发展实际,结合国家在促进城镇化发展上的大政方针,确定出本地区经济发展的具体蓝图.这个蓝图的制定直接关系到城镇化建设能否获得最终的成功.基层政府在制定城镇化发展的蓝图时应当考虑以下内容:首先,本区域在既定的时期内希望达到一种什么样的经济发展程度,以及这种希望是否合理;其次,本地区的资源状况如何,发展潜力如何;再次,上级政府的支持状况如何.

 

　　二、城镇化背景下中国政府经济管理职能转变与创新的动力

 

　　(一)市场经济的发展要求政府提高履行经济职能的能力

 

　　中国从1978年拉开改革开放的序幕到1992年进一步明确市场经济发展的目标后,中国市场经济的发展就进入了快车道,由此也使得中国政府传统的经济职能与经济发展现状越来越不能适应.在这种背景下就要求中国政府转变经济发展职能,同时进行职能上的创新发展.在传统环境下中国政府的经济职能主要表现为政府对经济运行的"细管",以及用行政命令来干预经济发展.在这种模式下经济的发展不能够完全按照经济发展规律来进行,从而也造成了经济发展中的一系列问题.当前中国的市场经济不断完善,尤其是在城镇地区市场经济的水平已经较高,在这种背景下政府传统的经济管理职能履行模式与经济发展的现实需要存在较大的差距.

 

　　经济的发展需要的是一个服务型的政府,而不是一个面面俱到的管理者.所以,要适应新形势下中国市场经济的发展,就必须推动政府经济职能的转变与创新.

 

　　(二) 宏观经济发展为政府经济职能转变创新提供外部动力

 

　　社会宏观环境提供的各项基础性支持和有利的宏观环境,也为中国政府经济职能的转变创造了条件.当前中国经济发展促进政府经济职能转变的宏观有利条件包括两个.第一,中国经济持续健康发展.从近几年中国各地区和全国的经济发展总体趋势来看,中国经济的发展可以说是保持着持续快速发展的趋势.第二,科学技术水平不断提升.现代科学技术的发展也为中国政府进行经济职能的创新提供了有力的支持,这种支持直接体现为创新经济管理技术水平、服务能力以及管理效率的提升.例如,现代技术的发展可以使政府以信息化的方式来收集市场经济运行状况,从而制定出利用市场大数据分析而得出的经济政策.

 

　　(三) 建设服务型政府要求进行经济职能的转变与创新

 

　　中国作为一个社会主义性质的国家,人民政府的职能履行的根本目标在于更好地服务人民.而从中国经济领域的发展角度来看,就是要更好地服务社会经济的发展,从而为居民创造更大的财富.建设服务型政府是根据21世纪中国社会发展状况提出的,当前中国社会的发展是在宏观调控与市场机制的共同作用下运行的.在这种模式下,政府传统的经济职能履行方式方法已经与中国的实际发展情况相背离.要更好地发挥服务型政府在促进经济发展上的作用,就必须转变经济职能的履行方式,并积极创新经济职能的履行.

 

　　三、城镇化背景下中国政府经济管理职能转变与创新存在的问题

 

　　(一) 未能为城镇经济发展创造良好的融资环境

 

　　城镇化的发展需要大量的资金支持,而为企业与各类经济活动主体提供良好的融资环境是解决这一问题的重要途径.但是,中国政府在为社会各界提供发展所需要的融资环境时,还存在一定的问题.

 

　　1.金融需求量得不到有效满足.根据中国统计部门发布的数据,中国城镇地区目前已经形成了约2600万家中小企业,而全国的各类型企业已经超过2800万家.这种工业化发展形式的出现进一步提升了城镇经济发展对于金融支持的需求力度.这是因为在传统的生产活动中所涉及的生产规模较小,很多中小企业无需对外融资就能够实现生产的资金支持.而在这种工业化的生产中,对于生产的资金需求量就变得十分巨大,其购买新生产设备以及采用新的技术都需要大量的资金.例如,一家大型的化工企业年度资金需求量可能在10亿元以上,而银行往往只能向其提供千万元级别的贷款,这与其资金需求量还存在较大差距.而对于一些大型的个体户而言,他们在购买相关生产设备时,可能需要10万元左右的贷款,而银行通常能够提供的贷款在 5000~10000 元之间,极少数有5万元的.这些都使得企业的发展受制于资金不足,进而影响到城镇经济的发展.

 

　　2.融资渠道较窄.当前中国一些互联网金融和其他社会上的商业金融机构数量还较少,而国家性的政策银行的分支机构更少.这就使得企业以及个体户必须集中在少数的渠道中进行借贷.

 

　　而根据经济学的原理,这也会造成城镇金融机构服务质量的下降,并且还会提高服务的收费.中国中小企业联合会在2015年进行的一些调查统计表明,在城镇地区个体户的发展还基本是依赖于家庭的留存资金.只有12%的个体户选择在开展经济活动时,向银行或者邮政储蓄机构借贷.而中小企业在开展经济活动时,选择借贷的企业数量超过60%,但是普遍认为无法获得贷款或者是所获得的贷款量较少,完全无法满足其经营活动的需要.除了银行借贷外,在中国一些经济较为发达的地区,如江浙地区,会出现一些保险公司和证券企业来帮助中小企业或者个体户解决融资问题.但是,这种融资渠道在中国整体而言存在性较弱,很难为经济的发展做出较大的贡献.统计显示,城镇经济发展的融资有80%以上集中在各类银行渠道中,渠道的单一性表现得十分明显.

 

　　3.融资限制多.市场上的金融机构作为一个营利性的组织,其开展相关信贷活动的主观目的在于获得利润.因此,这些金融机构在向企业发放贷款时会将贷款的风险因素考虑进去,进而对申请贷款人进行选择.当前中小企业在向银行申请贷款时,除了额度难以达到预期的要求外,各种限制条件也是影响其融资的主要因素.很多个体户和企业都希望能够通过银行的贷款来实现快速发展,而银行提出的各种限制性条件使得很多企业和个体户不具备贷款的申请资格.例如,银行会要求申请贷款的中小企业提供详细的财务数据,以及其他能够证明自身还款实力的材料,并且要求有一定的合格抵押物或者是第三方担保,而中小企业往往无法提供完善的财务数据,在担保物和第三方担保上也往往存在较大不足,这就使得很多有需要的中小企业被拒之门外.融资的限制性条件较多,使得金融机构所能服务到的范围有限,在促进农村经济发展上还有进一步发展的空间.而金融机构之所以会制定各种融资的限制性政策,与中国当前的社会诚信体系不完善有关.

 

　　(二)政府经济决策能力不高

 

　　中国基层政府受到行政管理职能和政府工作人员素质的限制,一般没有完善的科学决策体系,更缺乏决策的"智囊团".在这种情况下,政府的决策往往依赖于领导的意见,或者是少数管理者的管理经验.而经济活动由于受到的影响因素较多而处于一个动态的变化过程中,这就极大地增加了经济管理的难度.政府专业的经济管理人员不足,科学的决策体系尚未完善,而经济发展的变化较大,在这样的背景下,基层政府经济决策能力不高的现象就显得十分突出.政府经济决策职能履行能力不高将会带来以下方面的不利影响:第一,无法为当地经济的发展做出科学的规划,使得地方经济的发展难以抓住历史机遇;第二,使得有限的资金无法得到最为有效的使用,进一步加大农业发展的资金紧张压力;第三,降低社会对政府的信任感.例如,在海南省的某地,当地政府为了促进地方经济的发展大力开发生态农业旅游,结果是花了大量的时间和精力,将有限的财政全部投入到旅游业的建设中,但是最后前来旅游的人数并没有政府预计的那样多,旅游的经济效益不高,而这时该地区的其他生产经营活动也受到了负面影响,最终形成居民和政府之间的矛盾.

 

　　(三) 经济职能的履行缺乏有力的资金保障

 

　　基层政府在推行城镇化发展中,要履行较多的经济职能内容,但是这些职能的履行都需要大量的资金作为支撑.

 

　　而当前很多乡镇基本上没有有力的财政收入来源,在履行经济职能上表现得有心无力.基层政府在财政收入上的不足,必然导致政府在履行经济职能时存在众多的问题.此外,基层政府在履行经济职能时资金保障不足还会带来以下问题.第一,资金挪用.由于政府的整体财政资金不足,为了提高政绩有的地方政府甚至将中央划拨的教育、医疗发展资金挪作他用.第二,基础设施的建设水平和质量标准将会受到影响,从而影响工程质量,最终形成劣质工程.有的地方政府在资金有限的情况下,为了完成更多的基础设施建设任务而降低工程质量标准.例如,在修建一个引水渠道时,为了降低资金使用量而减少钢筋的使用量、降低水泥的等级等,这种设施最后往往是无法使用或者是使用不久就失去使用功能,而需要重新修建,结果形成恶性循环.第三,在财政资金不足的情况下,政府无法提高生产的技术密集度,为此有可能采用粗放的发展方式来推动经济的发展.例如,不顾环境污染问题而引进一些污染大的小型加工厂等.

 

　　四、城镇化背景下促进中国政府经济管理职能转变与创新的对策

 

　　(一) 创新融资方式提升满足金融需求量的能力

 

　　随着中国城镇经济的现代化发展步伐不断加快,传统金融机构的融资模式难以完全满足城镇经济发展中对于资金的需求量.为此,就必须创新融资方式,从而实现满足金融需求的能力提升.③而在城镇中各类型的中小企业的融资需求量最大,也是最难满足的.为此,从中小企业的融资需求进行考虑,可以采用租赁融资的新模式.在融资租赁中租赁公司要求的是中小企业支付租金,这相对于设备的价格而言要低很多,这也让很多中小企业能够承受其设备租赁的资金.例如,一套机械设备的价值是500万元,每租用1年的时间需要支付使用成本50万元.在这样的情况下如果企业只需要使用这套设备1年的话,采用50万元的租金就可以使用500万元的产品.而这个租金的支付还可以是等到产品销售出去后再进行.这样中小企业使用先进设备仪器的成本就大为降低,使用的附加条件限制也更低.

 

　　此外,政府一方面要在金融企业进入资本市场的政策和限制性条件上进行修改,从而让更多的优秀企业进入金融市场;另一方面,政府还要不断创新城镇经济发展的融资渠道模式,从而使得各类企业和个体户能够获得更好的融资渠道.而当前影响中国城镇经济发展中融资顺利实现的一个重要原因就是,各类金融机构在融资上的限制性措施较多,从而影响到企业融资的顺利实现.

 

　　为此,金融机构应当根据社会的具体发展特点,在信贷资金的申请上进行创新,从而为有需要的主体提供更多的可借贷资金.此外,对于那些发生违约的款项,政府可以对金融机构进行一定的补贴,从而降低金融机构的风险.

 

　　(二) 强化政府经济职能履行监督并提高工作人员专业素质

 

　　让政府有更多的上级压力,使其工作人员不敢随意行政是提高政府履行现代经济服务职能的保障.因此,必须强化对政府部门的监督.此外,还要提高政府部门履行经济职能的工作人员的专业素质,从而推动其职能的转变与创新.政府部门的工作人员有着怎样的经济发展专业素质,将直接影响到经济职能的转变和创新程度.为此,必须做好以下内容:首先,让相关工作人员进入高校、其他经济发展先进单位进行理论知识的学习和经验交流;其次,从企业或者是高校中引入一些具备相关专业知识的人才以辅助决策;再次,建立起工作人员的问责追究机制,使得相关工作人员不敢乱作为,也不敢不作为.

 

　　(三) 提高政府履行经济职能的科学化与民主化

 

　　要提高政府履行经济职能的能力和效果,就必须提高政府在制定经济发展政策时决策的科学化与民主化水平.只有科学化的决策并加上民主化的表达才能在决策中最大化地避免个人主义,并让群众满意和支持这种发展决策.要实现这样的目的就必须做到以下内容:首先,政府部门在制定经济决策时,要将决策建立在大量的实践数据基础上;其次,要在决策制定的过程中邀请相关领域的专家学者进行评审,并不断进行修改;最后,还要将决策内容公布出来,让政府的经济发展决策接受社会公众的监督.民主化与科学化的经济职能履行也是政府转变职能与经济职能创新的必然要求.

 

　　五、总结

 

　　通过本文的分析可知:第一,在市场经济日益成熟的今天,在中国政府的各项职能中,经济职能是所有政府职能中的核心内容之一.城镇化背景下政府经济职能转变应当正确引导城镇化建设,引导居民树立良好的消费习惯,发挥资金支撑作用与制定城镇化经济发展的具体蓝图.第二,市场经济的发展要求政府提高履行经济职能的能力.社会宏观环境提供的各项基础性支持和有利的宏观环境,也为中国政府经济职能的转变创造了条件.建设服务型政府要求进行经济职能的转变与创新.第三,中国政府在为社会各界提供发展所需要的融资环境时,还存在金融需求量得不到有效支持、融资渠道较窄与限制性条件较多、政府经济决策能力不高、缺乏有力的资金保障等问题.第四,创新融资方式,从而满足金融需求的能力提升.

 

　　扩宽融资渠道放宽融资限制,强化政府经济职能履行监督并提高工作人员专业素质.要提高政府履行经济职能的能力和效果,就必须提高政府在制定经济发展政策时决策科学化与民主化的水平.

 

　　注释:

 

　　①边洁《论新型城镇化背景下消防管理的社会化--以推进政府职能转变为视角》,载于《武警学院学报》2015年第6期第83至86页.

　　②刘丹《新农村建设背景下乡镇政府经济管理职能转变的创新研究》,载于《企业改革与管理》2015年第17期第212页.

　　③季琳《中原经济区背景下政府经济职能转变的创新研究》,载于《经济研究导刊》2014年第30期第61至62页.

 

　　[参考文献]

 

　　[1]褚宏启. 新型城镇化与教育行政职能转变--城镇化进程中的教育行政改革[J]. 教育学报,2015(6):32-41.

　　[2]汪大海,南锐. 新型城镇化背景下的社会管理转型升级--从碎片化社会管理走向整体性社会管理[J]. 学术界,2013(12):27-39+305.

　　[3]杨丽. 中国教育由管制向公共治理的转变路径--以城镇化视阈下政府教育管理职能转变为视角[J]. 北京科技大学学报(社会科学版),2013(2):109-113.

　　[4]杨媛媛,王娟. 我国政府经济管理职能定位及其实现[J]. 商业时代,2014(3):109-110.