浅析村级债务形成原因及其化解对策和措施

　　摘 要：村级债务现象非常普遍，如何化解这一难题已经成为农村税费改革的必要任务。形成村级债务除主要有村级集体经济基础薄弱、村级财务管理不规范等直接原因外，还有不少隐蔽的原因；化解村级债务面临的困难：原债务利息等仍在增加；化债的途径越来越少；化债缺乏资金来源；债务硬，债权软。本文以云南省昌宁县清查村级债务、剖析负债原因的基础上，提出几点化解村级债务的对策和措施。
　　
　　关键词：村级债务；现状及特点；形成原因；困难；化解对策和措施。
　　
　　1 村级债务的现状及特点。
　　
　　昌宁县总面积3888km2,辖13个乡镇，124个村（居）民委员会 ,2009 个村（居）民小组。据统计 2015 年 12月 31 日止，全县共有村级债务 4710.59 万元，其中：公益性债务 4546.57 万元，占总债务 96.52%.分别是农田水利欠债 147.99 万元，修路欠债 1513.71 万元，其他欠债 2884.87 万元。经营性债务 164.02 万元，占 3.48%.以现有的 124 个村来计算每村都在 38 万元左右。从昌宁县村级债务来看有以下特点。
　　
　　1.1 涉及面广、数额大。
　　
　　全县13个乡镇124个村（居）民委员会都涉及债务。其中负债在 500 万元以上的乡镇有 2 个，占 15.38%,负债在 100~500 万元的乡镇有 8 个，占 61.54%,负债在100 万元以下的乡镇有 3 个，占 23.08%.
　　
　　1.2 农村债务的构成比较复杂。
　　
　　其包括银行等金融部门和财政部门的借（贷）款，有搞基本建设尾欠的工程款，有应付而未付的村级内部债务，有尾欠乡镇政府的各项上缴款等。
　　
　　1.3 农村债务呈恶性循环之势。
　　
　　全县大多数的农村都存在村收不抵支，赤字较大；许多农村留有较多未还清的旧账，使利息不断积累，甚至被迫转为本金。长期以往，债务像滚雪球似的越来越大，最终导致负债恶性膨胀。
　　
　　2 村级债务形成的原因。
　　
　　2.1 村级集体经济基础比较薄弱。
　　
　　通常为了确保农村集体的正常运转，无形中会产生许多债务。自家庭联产承包制实行以来，没有真正从理论到实践上把“统分结合、双层经营”作为一个有机整体，在较长时间内，认为村级集体经济可有可无，忽视了集体经济的发展。再加上能够全面激活村级集体经济的配套措施还不尽完善，村级集体经济的外部环境较差等因素，导致村级集体经济基础薄弱。就昌宁县而言，目前极大部分村财收入来源贫乏，主要依靠财政转移支付补助收入，而此项收入又很难满足村级社会公益事业发展的需求和各项活动的开支费用，只能负债运营。
　　
　　2.2 村级的财务管理仍未进行合理规范。
　　
　　许多债务都是由于非生产性的开支太大而形成的。村级财务管理的不规范，以及制度的不完善，导致许多村干部随意挪用公款，对每年的财务既无预算也无决算；很多的开支直接采用“白条”形式，由村干部自己说了算，没有任何法律意义；还有的村干部随意挥霍公款，胡乱开、支的现象比较严重。都会造成了不小的债务。
　　
　　2.3 村级兴办企业亏损形成的债务。
　　
　　主要表现在前些年村办企业盲目上马的多，或因达不到规模，盲目重复建设、脱离实际等问题而搁浅，或因体制不顺、机制不活、管理落后、技术不高、市场信息不灵，销售渠道不畅等诸多因素而导致破产、倒闭，多是昙花一现，中道夭折，给村级丢下了一个严重的包袱。就昌宁县而言，因市场原因和管理不善导致企业倒闭或亏损，负债就达 164.02 万元。
　　
　　3 当前化债面临的主要困难。
　　
　　3.1 债务总数额继续上升。
　　
　　全县村级债务 2013 年为 3667.83 万元，平均每村达29.58 万元；2014 年达到 3963.55 万元，平均每村 31.96万元；2015 年达 4710.59 万元，平均每村达 37.99 万元。
　　
　　3.2 随着当前形势的不断发展，村级化债的途径也逐渐减少。
　　
　　传统的措施已经无法适应不断发展的社会，进而也无法发挥其作用。比如盘活资产偿债，由于随意租、卖集体资产 8~30a,甚至更长，时间太长，无法化解债务。
　　
　　3.3 化债最关键的是缺乏资金。
　　
　　由于农村经济因素的缺乏，导致村集体的偿还能力减弱，再加上税费改革使农村经济收入锐减，从而增大开支的缺口，使村集体经济的发展较为困难。
　　
　　3.4 债务硬，债权软。
　　
　　现今，农村集体遗留的旧债务主要是一些“硬骨头”,很难化解。其中有 70% 以上的村级债权是农户欠款，而大多数的农户都已迁离农村，甚至有的农户已经去世，使一部分欠款成为呆死悬帐。
　　
　　4 化解村级债务的对策和措施。
　　
　　4.1 加强领导、强化责任。
　　
　　成立领导班子，执行责任落实制度。村级领导要亲自挂帅，重点抓化债工作。通过目标考核，并设立明确的奖惩制度来规范农村的化债工作；相关部门要协同作战。农业、财政、金融、监察、审计等部门，要互帮互助，充分发挥其作用，履行各自职责；确保领导班子的稳定。
　　
　　村级债务与农民的切身利益紧密关联，因此，必须按照相关规定严格执行，才能防止侵害群众利益的事件发生。
　　
　　4.2 化解债务中应把握的政策原则。
　　
　　坚持民主、法制的原则。依法执行，规范行为，对化债工作主要采取的措施与方法进行严格得的规范。要与现行的土地承包、农民负担、税费改革等农村法规、政策相衔接，严格掌握政策界限，切实维护农民和债权人的合法权益；坚持公开、公正、公平的原则。统一清查村级积累的所有旧账，并制定合理的化债方案，还需相关人员进行审核；然后经过群众讨论，才能张榜公布结果；最后接受群众监督；坚持减轻农民负担的原则。
　　
　　化债工作一定要在农民经济能力允许承担的前提下进行，杜绝强行逼债；坚持实事求是，因地制宜的原则。化债工作要从实际出发，遵循先易后难、先急后缓的原则，循序渐进的解决村级债务。
　　
　　4.3 防范和控制新债。
　　
　　加强村级财务的管理和监督。当前要截住村组乱开支的源头，杜绝新增借债，关键是加强农村财务管理。因此，需要全面推行村级资金、帐务委托乡镇经管站（会计服务中心）代管制度，并明确村级成为报帐单位。同时要对村级债务进行详细的档案记录，并明确要求：
　　
　　村集体不准以集体名义为单位和个人贷款提供担保和抵押，不准为农民代垫各种税费，不准挤占和挪用集体资金，不准用集体资金请客送礼，不准报销村级招待费，不准超编超标增发村组干部补贴。村干部擅自借款发生的债务，要按照谁借款谁负责还款的原则处理；压缩非生产性支出。村级政府部门对农村任务达标升级活动严格把控，进而缓减财务压力；严格控制新上基本建设项目。除涉及农民群众切身利益外，按照“先保偿债，再保建设”的原则，停止一切不必要的或超越承受能力的建设活动。因此，村级政府应该通过制定一系列具有法律效用的规定，凡拼盘资金低于总投资的 20%,都不予立项；对于一些为了高息借贷的项目，要施以相应的惩罚措施，避免新增负债。
　　
　　4.4 逐步化解旧债。
　　
　　结对抵冲销债。主要针对村集体与单位或个人之间形成的三角债或多角债，通过双方和三方的自愿协商，进行自愿结对，协商互抵，相互置换，冲销集体债务；规范财务销债。对已经破产的企业，或债权人已不存在或已放弃的债权，需要经由村民代表讨论并同意，并具备完整手续，可以依法调整帐目，直接核销；发展集体经济还债。因地制宜，充分发挥各地优势，增强村集体经济造血功能，有条件的村可探索尝试股份合作制，实行资本运作，增加集体经济实力，提高村集体化债能力；政府投入助化债。加大对村级资金的投入。要将清理化解村级债务工作作为贯彻“三个代表”重要思想、落实科学发展观、增强党的执政能力、推进社会主义新农村建设和构建经济繁荣、社会和谐新昌宁的重要举措抓紧抓落实，进一步强化领导干部责任，确保清理化解村级债务工作得到进一步的解决。
　　
　　5 结论。
　　
　　随着国家经济的不断发展，以及农村税费的进一步的完善，村级集体根据自己实际能力，在保证能够承担减免税费后的所有负担的情况下进行改革。因此，相关部门需要起到带头作用，集中社会各方的力量以发展农村社会经济为主，逐步化解村组债务，使这个压在农民头上的沉重包袱，通过不懈努力最终得到有效解决。
　　
　　参考文献：
　　
　　[1]段应碧，宋洪远 . 中国乡村债务问题研究 [M]. 中国财政经济出版社出版 .