日本准天顶卫星系统政策法规体系浅析

　　【摘要】日本的准天顶卫星导航系统正在加紧部署，目前宣称其使用仅限于民用和商业用途，并无军事用途。因此，日本空间相关法律，以及通法，如民法、广播法、电信服务法都将与此相关。一旦该系统全面运行，隐私等法律方面问题可能会产生很大影响，未来需要进行更为深入的研究。

　　

　　【关键词】GNSS;QZSS;卫星导航；政策。

　　

　　1引言。

　　

　　日本区域卫星导航定位增强系统，准天顶卫星导航系统（QZSS）目前处于开发状态。该系统未来将具备七颗卫星，可提供覆盖西太平洋地区的卫星导航服务。目前已发射四颗卫星，分别是2010年发射的、用于技术验证的第一颗卫星“Michibiki”（指路号）在轨运行；2017年6月发射2号，8月发射3号，10月10日发射4号。预计将于2018年4月运行整个系统，到2023年还将增加三颗卫星。

　　

　　QZSS是日方实施的重要空间项目之一，卫星运营商是日本政府。自2011年9月30日以来，内阁行政办公室（CAO）一直负责QZSS的开发、维护和运行。

　　

　　CAO负责采购并发射卫星；其下设的国家空间政策秘书处是负责空间政策部门，包括负责QZSS的运行。

　　

　　QZSS地面部分，包括卫星的日常指挥和控制，与卫星区分开来，并通过私人融资计划（PFI）从私营部门采购。（1999年日本颁发的PFI法允许私人公司建立、改造和管理公共基础设施，允许公私合作。）CAO于2012年12月进行了地面部分的邀请投标，日本信息技术、卫星制造商NEC公司被选为供应商。

　　

　　NEC随后加入了准天顶卫星系统服务公司（QSS），QSS的业务范围是到2032年，促进、改善和管理地面系统。采购条件中规定的方案是“建设，拥有和运营（BOO）”.因此，作为承包商的QSS公司拥有基础设施，并在必要时负责其更新和维护。

　　

　　2 QZSS概念。

　　

　　2.1起源和发展 .

　　

　　QZSS 是区域导航卫星系统，由于QZSS 与GPS 的信号兼容，也将增强和补充美国全球定位系统。在这个意义上，QZSS给GPS星座添加了“额外的卫星”.同时，QZSS 将发送增强信号，提高GPS 定位的精度，这也意味着该系统会作为增强系统。

　　

　　该项目的基本设想是，在地球同步轨道上、不同平面上形成星座的三颗卫星，将使得能够在最接近天顶的地方观测到至少一颗卫星。近天顶的地理位置设想适合于日本，这种多山区、城市中有很多高大建筑物的国家。在城市或农村地区，低仰角位置的卫星将不可能被观测到。整个星座预计在六年后全面运作，其中四颗卫星将永远可以从日本境内观察到。这意味着定位功能仅通过QZSS就可以做到，而不依赖于GPS（或任何其它GNSS）。

　　

　　QZSS最初由日本经济团体联合会（Keidanren），在2001年提出，2004年日本科学技术委员会（现为日本科学技术和创新委员会）在专业委员会的报告中批准了相关提案。

　　

　　开始阶段，项目的成本费用由政府和私营部门平均分摊，这种松散关系被称为公私合作伙伴关系（PPP）。商业部门最初预计QZSS卫星可以用于电信和广播服务，整个电信和广播行业投资组成高级空间商业公司（ASBC）参与该项目。然而，论证得出通过卫星提供的电信和广播服务可能不具有很强竞争力的结论，商业部门对QZSS的热情迅速下降。尽管如此，在ASBC解散后，日方成立了空间定位研究和应用中心（SPAC）为其继任者，该中心专注于定位服务。与此同时，政府开始承担更大的责任，2011年日本内阁的决定证实了该项目重新获得了重视。在此背景下，日本重新积极参与国际卫星导航事务，不仅与其他GNSS提供商一起参加了联合国发起的全球导航卫星系统国际委员会（ICG）会议，还于2011年、2017年分别在东京、京都主办了第六届、第十二届ICG大会。

　　

　　2.2 QZSS相关的日本国内法律。

　　

　　日本法律，无论是航天领域的专用法律，还是通用法律，均适用于 QZSS.首先，2008 年出台的具有“母法”地位的《基础空间法》明确了日本在空间领域的总体国家战略和政策，即和平利用外空，改善公民的生活，按其六个“基本原则”推进行业、人类社会、国际合作及环境的发展。同时，该法律提到“普通民众的生活改善”,即日本除了推广信息系统、卫星通信和观测定位系统之外，还授权政府可采取必要措施来实现通过QZSS系统改善民众生活的目标。

　　

　　其次，截至2016年4月，关于发射和卫星的控制法案已经提交国会审议。该法案也被称为日本的“空间活动法”,规定了私营实体空间活动的监管制度。然而，即使该法案被国会批准，并强制执行，可能不会完全适用于QZSS,因为它并未规范政府的空间活动（如控制卫星的行为）。在该法案中，单独的地面系统没有资格被视作为空间活动的一部分。

　　

　　再次，在基础性法律之下，适用于QZSS的一般法规是2007年颁布的国家空间数据基础设施（NSDI）法。它提供了使用的地理空间信息的总体框架，属于政策性法规。

　　

　　NSDI法中有部分专指卫星定位的内容，包括强制要求政府采取必要措施，通过高可靠的卫星定位服务，提高利用地理空间信息效能，同时也要求政府开展关于卫星定位技术和开发的可行性研究，促性其推广应用。

　　

　　最后，与QZSS直接相关的法规是无线电法，其规定了QZSS卫星发射信号的相关内容，主要是防止非法干扰，特别是干扰或欺骗QZSS信号。更具体来说是任何用户的无线电装置不能干扰包括卫星导航信号在内的其它无线电设备。否则，电台执照将不被批准。任何人欺骗或干扰QZSS信号，无论是无证或违反牌照规定的无线电操作员，都会以违反法律规定予以处罚。刑事制裁包括长达一年的监禁和/或高达一亿日元罚款。

　　

　　2.3 QZSS的国际合作情况。

　　

　　在发展 QZSS 之前，日本已经与美国就GPS 在日本的增强系统展开密切合作，例如建设由土地、基础设施、交通和旅游部（MLIT）管理的多功能星基增强系统（MSAS）。美日两国政府于1998年发布了合作使用全球定位系统的联合声明，随后每年都定期举办协商会议，该合作已被证明是有助于QZSS 发展的。在此框架下两国建立了工作组磋商会议机制，以确保 GPS 和QZSS 的兼容与互操作。

　　

　　预计在2020年见后，MSAS系统将完全停止服务，QZSS将取代MSAS成为GPS的日本星基增强系统。

　　

　　3日本涉及定位信息的法律问题。

　　

　　3.1关于QZSS隐私信息保护。

　　

　　从用户的角度出发，卫星定位在带来实用和方便的同时，也引起了人们对隐私泄露的担忧，实际上这已是一个迫切需要解决的棘手问题。目前在日本销售的所有智能手机和移动电话均配有GPS信号接收器。

　　

　　从法律层面上讲，隐私问题必须根据日本法律从几个层次来考虑。首当其冲的就是日本宪法，虽然自1947年以来日本并未修改宪法，也没有提及隐私问题，但法院认为，日本宪法第13条关于基本人权之一的表述“正确的去追求个人幸福”蕴含有保护隐私的内容。当一个日本公民宣称他或她的隐私被侵犯而要求赔偿时，受害方需要根据民法（针对民事方），或国家赔偿法（针对国家或地方政府）进行索赔。

　　

　　此外，日本有两部法规与卫星定位的信息隐私相关。一是对保护个人数据的法规，对可以收集个人信息的个体规定了具体义务和责任。无论个人信息在宪法范围内受隐私保护与否，保护个人数据的有关规定是必须遵守的。二是电信服务法，详细规定了电信服务提供商的职责。其中供应商的职责之一是尊重通信的保密性，此为另一项基本人权，受宪法第21（2）条保护。宪法的有关规定主要针对政府部门，而电信服务法的管辖范围则延伸到了私人部门，即服务提供商。

　　

　　在此基础上，内务和通信部（MIC）发布了《电信业务个人信息保护指引》，并于2015年6月进行了修订。该指引规定只有当用户同意或法官已发出手令时，第三方才可以从用户的移动设备获得个人定位信息。不过，如果当用户没有进行呼叫时，来自移动设备的定位信息也会不断更新并且被电信服务提供商自动记录，这可能就不一定属于“通信的保密性”.因此，“指引”呼吁保护一般用户的隐私也应该作为一项基本人权。

　　

　　而当电信服务提供商确实与第三方共享位置接收者信息时，则必须“采取必要措施”,防止侵犯用户的权利。指引的解释性说明澄清了“必要的措施”

　　

　　包括：（1）用户同意的情况下；（2）用户提供警报，在屏幕或其他方式指示出来；（3）针对未授权访问信息的秘密；（4）确保尊重用户的隐私。

　　

　　此外，该指引规定，如果用户是处于严重和紧迫的危险之中，电信服务提供商可以在警方的要求下并按照法官发出的手令或根据救援机构的要求获取个人定位信息。而从拨打电话的用户处获得的定位信息被认为是“发件者信息”,并应区别对待。原则上，电信服务提供商不应披露发送者的信息，除非在必要时（例如，当接收者请求公开其内容）。

　　

　　以下情况披露发送者的信息是正当的，例如，（1）当用户（发送者）给予同意；（2）法官已发出手令；（3）在电话勒索犯罪的情况下，警方请求发送方位置（如从绑匪通话中）；（4）任何人作出紧急呼叫，用户安全遇到安全威胁时，应通知主管部门或服务供应商。值得注意的是，该指引适用于任何卫星系统信号，无论是GPS还是QZSS.但是，由于QZSS卫星的所有人或运行者不是电信服务提供商，所以QZSS的主体可能不受该准则约束。

　　

　　3.2关于警用GPS接收机。

　　

　　从事犯罪调查的执法人员可能选择将一个 GPS 接收器放置在犯罪嫌疑人的车辆上，用于跟踪其行踪，而不是从电信服务商处获得其定位信息。这样的警方行动是否需要法庭令一直存在争议。其中所涉及的法律问题就是警方在未经车辆所有人同意的情况下，“强制放置”

　　

　　GPS接收器是否符合刑事诉讼法规定程序。

　　

　　在日本的地方法院已经出现了判决上的分歧。在一个判例中（大阪地方法院，2015年6月5日），法院判定未经手令允许，放置汽车内GPS接收器获得的定位记录是“通过不合理的调查手段取得的证据”.但是在此该判决之前，同一法院的另一名法官却裁定（大阪地方法院，2015年1月27日），使用类似方式获得的GPS记录是合理的。这两个案例的事实是不同的，尤其是使用设备的精度水平不同。

　　

　　因此，在日本关于警用GPS接收机是否合法还有待观察。

　　

　　3.3有关QZSS应用开发。

　　

　　针对QZSS信号的应用开发是很重要的，其被写入地面设施的PFI采购文件，要求承包商挖掘潜在的应用服务。

　　

　　QZSS的运行者（日本政府、QSS）预计不会与潜在的应用服务提供商签署协定。运行者将单方面从卫星发出信号，任何人都可以使用它们来开发应用程序。从技术层面上讲，应用服务提供商必须接受QZSS信号的性能标准和接口规范。这些标准和规范文件只发给QZS系统用户协会成员（QSUS），而QSUS的服务是免费开放给任何人使用的。

　　

　　至于在卫星导航信号错误的情况下可能出现民事赔偿责任的问题，已经在欧洲范围内被讨论过，但是尚未形成可供参考的一致意见。通常的理解是，如果性能标准和接口规范包括了与合并冗余相关的免责声明，运营商可以免除此类责任。

　　

　　这些缺乏责任意识的规定往往是由于QZSS仅仅是作为GPS补充或增强系统的定位造成的。例如接收GPS信号不产生费用，这可能给用户造成使用信号是免费的，所以必须自己承担风险，而系统运行者无责任的印象。但是，这种通常的观念可能并不完全正确。这是因为征收费用与否仅仅是决定运营商是否承担责任的一个因素，但不是唯一因素。此外，与美国不同的是，日本已经放弃了主权豁免，所以根据国家赔偿法，政府需要承担因疏忽引起的责任。

　　

　　只是这些差异当前尚未引起人们的重视。

　　

　　4思考。

　　

　　综上所述，日本关于卫星导航尚未形成系统性的政策和法规，目前相关法规主要关注点聚焦在QZSS的运维、用户隐私等问题，集中体现在系统运维者、用户、以及两者之间的责权问题；特别提出一点的是，NSDI中关于卫星导航的条款，表现日本维护QZSS以及提升性能的决心，从法律层面对政府提出要求的同时，也为政府维护QZSS安全提供了依据。与QZSS相同，我国BDS也处于建设过程中，同样没有完整的卫星导航法规颁布。日本对于QZSS的运维、用户的责权问题的规定，对于我国制定相应法规，特别是处理系统与用户之间责权关系，有一定借鉴意义。

　　

　　5结论。

　　

　　日本的准天顶星卫星导航系统目前宣称其使用仅限于民用和商业用途，并无军事用途。因此，空间相关法律和部分通法，如民法、广播法、电信服务法都将与此相关。到目前为止，在相关法律问题中，只有隐私问题已被广泛关注，这是因为这类问题通常与GPS相关，而且也是现实中常会碰到的问题。而对于应用服务提供商的错误信号侵权责任等问题，虽然当前还没有受到广泛关注，但一旦系统全面运行，这些问题可能会产生更大影响，所以对这部分内容需要进行更为深入研究。

　　

　　References （参考文献）：

　　

　　[1]http://www.insidegnss.com.

　　[2]  QZSS系统在中国区域增强服务性能评估与分析，楼益栋等，武汉大学学报（信息科学版）第41卷第3期，298-303页。

　　[3]  日本QZSS  卫星导航系统，夏岩等，卫星应用2015年第4期，40-43页。