我国航道和锚地用海管理政策探讨

　　摘要：文章深入分析航道和锚地用海的基本特点、现状、发展趋势，总结我国航道和锚地用海管理的相关经验，结合公益性用地补偿管理的启示及相关法规依据等，提出加强航道和锚地用海管理的对策建议。

　　

　　关键词：航道；锚地；海域使用管理；港口建设。

　　

　　1航道和锚地用海的特点

　　

　　《全国海洋功能区划（2011-2020）》规定港口航运区是指适于开发利用港口航运资源，可供港口、航道和锚地建设的海域。航道区是指供船只航行所使用的海域，包含灯桩、立标及浮式航标灯等海上航行标志所使用的海域，用海方式以专用航道及其他开放式为主；锚地区是指供船舶候潮、待泊、联检、避风以及进行水上装卸作业所使用的海域，用海方式以专用航道、锚地及其他开放式为主。与其他类型用海相比，航道和锚地用海有比较明显的特点[1].

　　

　　1.1强弱差异的公益性

　　

　　《新华词典》中将“公益”的基本语意界定为“公共的利益”.土地管理中涉及的“公益性”主要是指供居民生活和社会活动公共使用的空间，包括非营利性的邮政设施用地、市政设施用地和公益性教学科研机构用地等各类城市用地，其本质属性为一种公共产品和准公共产品，强调非营利性和明显的福利倾向[2-4].

　　

　　海域资源与土地都属于公共产品，二者的公益性具有相似特点。由于港口、航道、锚地这3个二级用海类型的经营性与非经营性存在差异，表现出的“公益性”强弱就有较大的区别。①港口区多具有经营性质，基本不具备公益性，一般已经过确权，按规定征用海域和缴纳海域使用金。②企业专用航道也具有一定的经营性质，其公益性并不明显；国家航道和地方航道的用海主体是社会公众，海域使用主体不确定，具有不确权的非经营性质，其公益性也比较明显。③锚地区同样允许其他船舶在空闲的海域航行或开展其他不影响航运秩序与航运安全的活动，海域使用主体不确定，具有不确权的非经营性质，具有一定的公益性。

　　

　　1.2程度不同的排他性

　　

　　综合经济学、物权法、土地管理以及海域使用管理对“排他性”的定义，对于资源利用的排他性具有共性，即资源归某一主体使用、其他主体不可使用；但是区别在于，经济上的排他性是指所有权上的排他，而在我国资源归国家所有、并非私有产品，因此个人或组织获取的是资源的使用权而非所有权[5-6].海域资源有其自身的特点，如海域使用范围不能划定清晰、固定的边界，且海域空间是立体的，有些开发利用活动只在海面进行，而有些可能不对海面产生影响等[7].因此，港口航运用海的港口区、航道区、锚地区等3类用海因其主要利用方式及确权方式有差别，其排他性的程度也不同。

　　

　　港口区包括堆场、码头、港池，用海方式以填海造地、建设非透水构筑物、港池蓄水为主，其中填海造地、建设非透水构筑物将永久性改变海域性质，破坏其他活动的海域利用空间。从空间布局上，港口区范围无法兼容从事其他海域利用活动，港口海域管理中也规定不得建设港口基础设施以外的其他永久性设施或破坏港口岸线的构筑物。此外，港口活动频繁且专业性强，对专业设施与活动环境要求较高。从时间尺度上，其他海域利用活动无法与港口区活动交替使用海域。因此，港口区排他性最强。

　　

　　航道区用于船舶航行，航行安全与通畅是航道管理的首要目标。鉴于航道区管理要求，倾倒活动、需要设置养殖设施的养殖活动以及矿产能源开发、工业城镇建设活动等不宜在航道区海域进行。由于港口经营状况及航道等级状态不同，航道的使用频率有所差异，对于等级较高、使用频率较高的航道海域基本不可进行其他海域使用活动，而对于等级较低、使用频率较低、船舶间隔时间较长的航道海域可适当进行捕捞或旅游娱乐等活动。因此，航道区可部分兼容其他海域使用活动，其排他性较港口区低。

　　

　　锚地区用于船舶候潮、待泊、联检、避风以及进行水上装卸作业。港口根据吞吐量及货物构成一般设置多个锚地，并将油类、危险品船舶与一般船舶分开进行锚地设置。油品、液货、化学品船舶锚地危险系数较高，对锚地安全要求高，排他性强；一般船舶锚地尤其是港外锚地通常供船舶候潮、待泊、联检或避风使用，船舶停留时间不长，对海域环境影响不大，可以进行部分底播增养殖活动，旅游娱乐活动在不妨碍船舶锚泊的情况下也可以在锚地区进行。因此，锚地区可兼容的海域使用活动多于港口区和航道区，其排他性较港口区和航道区低。

　　

　　1.3 3类用海间的联系

　　

　　港口是基础性服务设施，其经济效益和社会效益是通过运输货物实现的；港口建设是社会经济发展的派生需求，而航道和锚地用海又是港口建设的派生需求。因此，港口区、航道区、锚地区3类用海在布局和面积比例等方面具有密切复杂的联系。

　　

　　首先，港口区、航道区和锚地区需要统一规划布局。一般情况下，港口区的选址将决定配套航道区和锚地区的布局，由于船舶大型化的趋势明显，航道条件对港口选址的影响在逐渐加大。其次，港口的类型影响航道区和锚地区的选划要求。大型集装箱、矿石、石油等专业码头对配套航道和锚地的条件要求严格，而散杂货码头、客运码头等则要求不严格。最后，港口建设规模与锚地区面积的关系比较复杂。一般情况下，港口规模大则配套的锚地面积也比较大，但是如果港口规模不能满足货运需要而造成压船时，可能需要的锚地面积更大。

　　

　　2我国航道和锚地用海的总体情况

　　

　　根据《关于〈中华人民共和国航道法（草案）〉的说明》，截至2013年年底，我国沿海航道通航里程有8000km余；作为水路运输的基础，航道承载约占社会货运总量11%和货物周转总量47%的货运量。因我国航道和锚地的数量多、用海面积大，且缺乏统计来源，本文以沿海12个特大型港口为例，对其航道和锚地用海情况进行统计。

　　

　　2.1沿海主要港口的航道和锚地用海情况

　　

　　新中国成立初期仅有6个沿海港口，改革开放以来我国沿海港口基础设施建设规模明显扩大、吞吐能力显着增强，目前已经建设有沿海港口有150余个，初步形成环渤海地区、长江三角洲地区、东南沿海、珠江三角洲地区和西南沿海等五大港口群的空间格局。根据《中国港口年鉴（2014年）》，截至2013年年底我国沿海有特大型港口33个、大型港口5个，如表1所示。

　　

　　

　　

　　对其中12个沿海特大型港口规划矢量图进行处理，采用Mapinfo软件对港口航运用海面积构成进行分解（表2）。沿海12个港口总涉海面积为2548.71km2,其中锚地区的用海面积为1345.66km2、占总用海面积高达52.80%,航道区的用海面积为660.03km2、占总用海面积的25.90%.

　　

　　

　　

　　2.2航道和锚地用海的发展趋势

　　

　　进入21世纪以来，伴随着世界经济不断趋于一体化，全球贸易量以大约每年7%的速度增长，航运市场开始蓬勃发展。船舶大型化具有明显的规模经济效应，即随着船舶载重的增加，边际成本（包括单位运力的船舶造价和能源消耗）不断降低，同时运输效率提高，船舶大型化已经成为造船界和航运界的共识。在船舶大型化带来规模效益的同时，对港口建设也提出新的要求，并对与之相配套的航道等级规模、通航条件、锚地选划等也提出新的要求。

　　

　　2.2.1深水航道建设步伐加快，航道规模不断扩大

　　

　　深水航道是可供大型船舶进港通航的水域，港口码头的等级和航道的等级是相对应的，否则船舶到港必须减载进出港将造成船舶亏载，势必影响港口吞吐量的快速增长和大型泊位能力的充分发挥。从这个意义上说，航道的等级决定码头的等级，从而也就决定沿海港口的类型和规模。为适应国际船舶大型化的发展趋势，我国交通运输部及沿海各级管理部门越来越重视深水航道建设并加大投资力度，如2011年3月天津港和连云港港先后启动30万吨级深水航道一期工程、预计总投资超过90亿元，2012年3月南通海域30万吨级深水航道开发建设工作启动，2012年10月青岛港深水航道完成浚深、具备30万吨级超级油轮进出能力。

　　

　　2.2.2锚地选划标准及规模受进出港船型影响

　　

　　在船舶大型化、快速化及港口建设跨越式发展的背景下，锚地布局、容量及功能合理性调整不仅要充分考虑锚地与港口水域通航密集区、进出港航路之间的关系，更要满足和适应码头、航道等级要求，保障进出港的超大型船舶安全锚泊。为避免现有锚地水域面积、水深条件均无法满足大型船舶锚泊需要从而制约港口运营生产的状况，沿海地区港口锚地也呈现出选划深水和大面积区域的特征。如，2009年连云港港进行锚地调整，新增锚地面积较之前扩大80%,保证满足和适应30万吨级航道建设的要求；2012年唐山港京唐港区锚地选划获批，锚地总面积由原来的52.8km2增至294.63km2,并规划20万~30万吨级大型散货、危险品船舶锚地。

　　

　　3我国航道和锚地管理概况

　　

　　3.1航道和锚地的经营模式

　　

　　《中华人民共和国港口法》第二十条规定“县级以上有关人民政府应当保证必要的资金投入，用于港口公用的航道、防波堤、锚地等基础设施的建设和维护。具体办法由国务院规定。”公共航道和锚地一般由政府投资，由航道和锚地所在涉海功能区的国有企业负责具体的建设、营运和维护管理工作；但部分地区政府由于财政困难，港口基础设施建设和维护目前只能由企业承担，政府给予相应补助，从而使之作为具有公益性的公用航道，允许港区内其他公司的进出港船舶通行。

　　

　　3.2航道和锚地建设的管理

　　

　　航道的批准涉及多个行业主管部门。发改部门负责航道的立项审批；交通部门负责航道建设的监督管理，具体包括航道建设项目在前期工作和设计文件审批、招标投标、开工备案、竣工验收等实施过程中的监督管理工作；海洋部门负责海域使用审批；海事部门负责对航道和锚地水域的交通安全和污染防治进行监督管理。

　　

　　锚地的批准主要涉及海事和海洋部门，不涉及立项和初设。

　　

　　3.3我国沿海地区航道和锚地用海的管理方式

　　

　　沿海各地区航道和锚地的海域使用管理方式多样。主要有3种方式：①对企业投资建设的航道和锚地进行确权，海域使用权人为企业；大型公共航道和锚地不确权。②对近岸航道（港池、内航道）尤其是新建航道进行确权，对年代久远和远海公用主航道未纳入海域使用管理；对锚地尚未实施有效管理，由于大部分锚地所在海域位于12海里之外、超出省级管辖范围，由用海企业申请、建设和维护，由海事部门进行四至坐标公告发布。③根据企业申请，仅对航道和锚地的建设和维护进行海域使用工程备案登记，使用期限也只是航道施工期，在航道建成后尚未进行航道海域权属管理；锚地经海事部门划定并公告使用，一般没有办理海域使用确权手续。

　　

　　4加强航道和锚地用海管理的建议

　　

　　4.1一并管理专用航道、码头和港池用海

　　

　　企业专用航道（由军事、水利电力、林业、水产等部门以及其他企事业单位自行建设、使用的航道）作为企业自建码头的配套设施，主要是为满足本企业进出船只的需要，并由企业投资建设和管理，对于其他用海活动和船只进出有一定排他性。因此，企业专用航道是各类航道中排他性最为显着的，由于企业一旦确定申请海域使用权就意味着拥有私权，可将航道作为固定资产流转或抵押。为提高效率和效能，建议一并审批和管理企业码头、港池和专用航道用海。

　　

　　4.2公共航道用海不设置海域使用权

　　

　　公共航道具有公益性用海特征，用海主体为社会公众，海域使用主体不确定；从用海特征上看，非专用航道用海对其他活动并未造成完全排他性影响，且用海面积一般有几千公顷，一旦确权发证将会在该海域形成大规模的排他性用海区，增加与其他开发利用活动的协调难度。此外，航道是港口的咽喉，决定整个港区是否能够进出船舶，如果航道确权，港区内企业建设航道需要与先建成的航道进行产权谈判、交易，则相关利益者数量之多、难度之大、产权划分之难可想而知。因此，为保障公共利益，公共航道不宜设置海域使用权，航道和锚地申请用海规模必须符合港口规划和实际通航要求、不能随意改变。

　　

　　4.3重点研究规范地方航道用海的管理流程

　　

　　在地方政府债务风险加剧的大背景下，需要加强对航道用海的管理、规范管理流程。目前尚无航道用海管理规定，需要重点研究制定。

　　

　　4.4加强锚地用海的信息统计

　　

　　港口外锚地面积比较大，具有不确权的非经营性质，海域使用主体不确定，具备一定的公益性特征；基本位于深水远岸区，目前用海矛盾并不突出，且自然水深即满足船舶锚泊需要，基本不存在改变海域自然属性的工程建设或单位投资，纳入海域管理有一定难度。建议海洋行政主管部门重视收集锚地信息，包括锚地的用海图件（位置图和界址图）、坐标文档等，为进一步加强锚地管理创造条件。

　　

　　参考文献

　　

　　[1]李文君，黄杰，于永海，等。我国港口航运用海管理对策研究[J].海洋开发与管理，2014,31（11）：14-17.

　　[2]曾望军。论城市公共用地的公共属性与效用维度[J].城市管理前沿，2012（6）：22-25.

　　[3]陈佳骊。城市公益性用地问题初探[D].杭州：浙江大学，2004.

　　[4]刘太刚。公共利益的认定标准及立法思路：以公共利益的概念功能为视角[J].国家行政学院学报，2012（1）：67-71.

　　[5]韩立民，陈艳。共有财产资源的产权特点与海域资源产权制度的构建[J].中国海洋大学学报：社会科学版，2004（6）：122-127.

　　[6]樊静，张钦润。海域使用权问题研究[J].烟台大学学报：哲学社会科学版，2004,17（1）：42-47.

　　[7]梅宏，邓一峰。海域国家所有权的实质[J].山西省政法管理干部学院学报，2006,12（19）：24-29.