某市公共资源交易腐败风险研究

　　摘要：目前公共资源交易领域的腐败问题频发，严重干扰了公共资源交易市场的秩序。以XX市公共资源交易为研究对象，用情境分析法梳理交易的流程环节，识别出腐败风险点，然后对产生腐败风险的原因进行了分析，最后针对性地提出了一些降低公共资源交易腐败风险的建议，以期为公共资源交易的腐败问题的防治做出有益探索。
　　
　　关键词：公共资源交易；腐败；风险点
　　
　　1引言
　　
　　当前，我国的腐败问题已经蔓延渗透到了社会的各个层面，腐败现象在许多地方是不言而喻地公开化、广泛化，腐败的形式、手段、危害性不断发展变化。十八大报告强调，要坚持中国特色反腐倡廉道路，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防方针，全面推进惩治和预防腐败体系建设。推进预防腐败治理体系的法制化，是政府一贯努力的方向。习近平主席2013年8月19日在全国宣传思想工作会议上再次强调，当前腐败现象多发，滋生腐败的土壤存在，党风廉政建设和反腐败斗争形势依然严峻复杂，必须加大惩治腐败力度，更加科学有效地防治腐败。
　　
　　公共资源交易领域是腐败的重灾区之一，该领域的腐败问题引起了群众和学术界的广泛关注，政府也表现出了高度重视。国内外已有一些专家对公共资源交易的腐败问题进行了探讨。关于腐败形成及防止，学术界公认政府权力干预经济领域才产生了腐败，E·Gheser &S·Andrei（2003）将其概括为，在经济快速发展的社会，过度地使用看得见的手实施控制，是导致公共资源集聚，从而产生垄断、腐败的原因所在。公共权力导致腐败的产生，因此应当减少政府对经济的干预以减少腐败，充分发挥市场作用（Hutchcroft,1997;布坎南，1989等）。周伟贤（2006）指出，市场机会在体制转轨时期日益增加，但法律、制度约束及监督尚未完备，把对公共资源配置权力资本化的做法，致使官员在权力金钱化的诱惑性下，产生了把权力当私有化谋取私利的动机与行为，进而滋生寻租型腐败。贺若愚（2014）认为，整合与规范公共资源交易，能够有效地从源头上预防和遏制腐败的发生。
　　
　　目前国内对公共资源腐败的研究重点在管理方面，缺少对公共资源交易流程的专门研究，对公共资源交易腐败风险的研究并不深入。基于此，本文将通过梳理XX市公共资源交易流程来识别出腐败风险，进而提出应对的办法。
　　
　　2 XX市公共资源交易风险识别
　　
　　2.1识别步骤
　　
　　XX市公共资源交易有多种交易方式，每种交易方式都有详细的业务流程，需要对其进行腐败风险的识别，得出腐败风险点，进而以共性流程主线为轴进行归纳汇总。关于腐败风险识别的具体过程，本文通过业务流程图展示项目活动实施的全过程，依据法律、法规、制度等对过程的每一个阶段和环节逐一进行分析，并运用情景分析法确定腐败风险点，如图1所示。
　　 　　
　　2.2识别依据
　　
　　在XX市公共资源交易风险的识别过程中，先要汇总相关法律、制度、规章、作业流程等作为风险识别的依据。具体包括以下几点。
　　
　　（1）国家颁布的《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国建筑法》《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》等法律法规；
　　
　　（2）省、市政府发布的法律法规及规范性文件：《XX省建设工程监理条例》《XX省土地使用权交易市场管理规定》《XX省政府采购工作规范（试行）》《XX市建设工程招投标管理办法》等；
　　
　　（3）XX市公共资源交易中心内部的部门职责、各项交易流程、岗位说明书，及譬如服务规范、办事指南、交易现场组织办法、专家抽取办法、取费规则等相关管理办法和制度。
　　
　　2.3识别过程
　　
　　XX市公共资源交易分为政府采购、建设工程交易、土地房产矿业权交易、产权交易四大模块，每个模块又细分了不同的交易方式，其交易流程不尽相同，然而它们有着大致相同的流程主线（图2）。
　　 　　
　　下面进行公共资源交易流程梳理，依据交易流程图、交易操作规范等，通过模拟交易的发生和风险的出现，真实、准确地识别出公共资源交易流程的腐败风险点。识别结果如表1所示。
　　 　　
　　3 XX市公共资源交易风险原因分析
　　
　　3.1权力制衡缺失
　　
　　XX市公共资源交易中心按照“应进必进”的原则，将政府采购、建设工程、产权交易、土地房产矿业权交易四大模块的职能及人员进行了整合，并按照交易项目门类设置了部门。但是，各部门间业务并未打通，各自为政，一个交易项目在一个业务部门独立、封闭地完成受理、开标、评标等环节，这就导致一个部门的权利过度集中，无形之中增加了腐败的几率。
　　
　　另外，公共资源交易的行政监管是由多个行业主管部门负责，这虽然有助于发挥其专业优势，但不可避免地面临多头管理、政出多门的困境。同时，一些行业主管部门参与政策制定、资金统筹、选择代理机构等，既当裁判员又当运动员，管办不分，极易产生权钱交易的腐败行为。
　　
　　3.2缺乏有效监督
　　
　　XX市公共资源交易接受多头监管，市招标办负责对市建设工程进场交易项目的招标文件审核备案，对交易现场进行监督，对投诉进行处理；市政府采购管理办公室负责对政府采购进场项目的采购方式审核、标书备案、合同备案、投诉处理；市国土资源局负责对土地转让条件的审核备案；市监察局负责对交易全过程及人员的监察工作；市公共资源交易管理局负责对交易平台人事管理、公共资源交易管理办法、目录制订及综合协调。然而，行政监督部门的监督体系不完善，没有形成科学有效的监管机制，因此监管工作流于形式，监管不到位，才容易滋生腐败。
　　
　　再者，信息公开不到位也造成监督困难。不仅仅是监管部门，还有参与主体、媒体、公众的监督一样不可忽视。工作人员能够利用信息不对称对交易活动的各个环节进行操控，如此权力滥用，致使参与主体与公众处于不平等的地位，更谈不上监督。
　　
　　3.3法律制度不健全
　　
　　我国公共资源交易从诞生之日起就陷入了法律的困境，《中华人民共和国招标投标法》和《中华人民共和国政府采购法》是当前我国公共资源交易的法律依据和制度基础，虽然在规范公共资源交易、降低行政成本、提高资源配置效率等方面发挥了重要作用，但是由于其制度定位和管理边界的模糊，比较典型的是两部法律的适用范围、监督主体角色、相关概念界定等都产生了明显的冲突，已经导致政府失灵和市场失灵的严重后果，表现为腐败滋生、采购价过高等。
　　
　　有关公共资源交易的立法起步较晚，尚未经历长期的实践检验，相关的规章制度制定也是通常是各部门从自身的利益出发，没有很好的协调，导致政出多门或行政真空。总之，法律制度不健全，腐败行为则有机可乘。
　　
　　3.4惩处力度不足
　　
　　公共资源交易腐败的处罚力度较低，各方参与者的风险意识不够。参与者总会为了自身利益从日渐完善的交易流程中钻空子，部分人通过腐败行为获得了在法律制度效力之外的权利却逃脱了惩处和制裁，这引起更多的人趋之若鹜。加上现行有关法律法规原则规定多、具体细则少，由于认证上的困难，查处的比例很小，违法腐败更具有隐蔽性，有些问题只能不了了之，降低了法律的威慑力。部分公共资源交易工作人员的风险防控意识不强，对违纪违规行为视而不见，认为只是“举手之劳”、占点便宜的小事情，而这些行为正是腐败活动的载体，积累下去则酿成大的隐患。公共资源交易的腐败行为由于低风险、高收益而日益猖獗。
　　
　　4 XX市公共资源交易风险应对
　　
　　4.1建立权力制衡机制
　　
　　内部权力制衡，重构组织机构。以分段隔离腐败风险点的思想为指导，打破原有的业务界限，撤销原来以行业门类设置的部门，按照受理、组织、评审、监督等流程职能在交易中心设立新的部门---交易受理部、交易组织部、交易评审部、现场监督部，同时设立信息技术部作为其技术支撑。交易受理部负责项目的报名、审查、公告发布等；交易组织部负责交易现场的组织及服务、网上开标和竞价的组织；交易评审部负责专家抽取和专家库、业主库的建设，现场评审及结果报送；现场监督部负责交易活动的现场监督，受理质疑、投诉，配合有关部门的监督工作；信息技术部负责交易中心的软硬件设备的管理维护工作，以及线上线下交易咨询工作。
　　
　　外部权力制衡，实行决策、监管、执行三分离。联合发改委、财政部门、招标办、采管办，以及水利、交通等行政主管部门对公共资源交易活动的监管职能进行梳理，严格划分其管理边界。明确其“一委一局一中心”组织架构的职能：公共资源交易管理委员会负责，组织领导和协调各部门对公共资源交易相关重大事项进行决策和磋商；公共资源交易管理局负责组织相关部门编制和更新公共资源交易的相关规则、管理制度和交易目录，并承担管委会的日常工作；公共资源交易中心则负责交易平台、专家库、业主库的管理维护。
　　
　　4.2完善法律制度体系
　　
　　建立健全并坚决执行公共资源交易反腐败为核心的法律制度体系，是防治防腐败的有效方式。要针对重点环节的重点问题，以长期以来的具体实践为依据，不断进行修订和细化，使公共资源交易活动各个环节都有法可依，用法律制度约束行为，还公共资源交易领域一个公平公正的市场，杜绝腐败问题。比如，2012年《招投标法实施条例》和2016年《招投标法实施细则》作为法配套法规就是招投标法细化的表现。
　　
　　从新加坡治理腐败的成功案例来看，以立法的形式限定权力、调整利益关系、防范道德风险来治理腐败是可以有效借鉴的经验。把高收益、低风险的腐败行为变成高风险、低回报的犯罪行为，需要协同各方监管部门以及公众等提高腐败行为的法律代价和查处力度。
　　
　　4.3建立健全监控体系
　　
　　建立监控体系的目的在于为相关监管部门和包括参与主体、公众及媒体在内的社会各方提供便捷有效的公共资源交易监督平台。相关监管部门可以由纪委和检察院牵头，联合建立一个统一的监管机构，将公共资源交易腐败的查处力度，同时，公布投诉电话，接受广大民众的投诉举报。同时，中心内部实行电子监察，从内部进行管控：首先，建立监控平台，在开标室、评标室等公共资源交易关键场所进行全天电子监控，实时监督，技术留痕；第二，在公共交易的各个环节进行限时监管，对于办理超时、出错和越权行为实行预警；第三，实行绩效考核，通过参与主体评分、系统自动评分等方式，对各部门和工作人员的服务质量、廉洁从政等方面进行考核。
　　
　　4.4完善信息披露机制
　　
　　完善信息披露机制，尽可能地降低政府与公众信息不对称程度，能够最大限度抑制腐败行为。公共资源交易项目审批部门应及时公布审批信息，避免人为操控交易方式，如为了避免公开招标用邀请招标代替；资质审核部门应定期公布投标企业和代理公司的资质信息，防止利用虚假资质进行围标串标活动；交易中心应公布中标项目的投标人、评标方式、中标人、中标价等相关信息，积极接受监督；中心还应对投标企业和代理公司要建立黑名单制度，对违规专家要进行警告、通报，甚至清退，并将相关情况公开；中心和代理机构都应严格依照发改委和物价局的收费标准进行收费，并公开取费标准，防止自由裁量产生寻租腐败；监管部门应公开线上线下监督举报方式，及时处理腐败行为，根据情节进行内部通报或外部曝光，积极利用网络、广播、报纸等媒体加大曝光力度。而对于关键交易信息、开标前投标单位信息、评审专家名单等应当采取保密措施。
　　
　　参考文献
　　
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　　[2]中共中央纪律检查委员会，中共中央文献研究室。习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编[M].北京：中国方正出版社，2015.
　　[3]E.Gheser &S·Andrei.The Rise of the RegulatoryState.Jour-nal of Economic Literature[J],2003.
　　[4]R·科斯，A·阿尔钦。财产权利与制度变迁---产权学派与新制度学派译文集[A].上海：上海译文出版社，1999.
　　[5]周伟贤。寻租与腐败的经济学分析[J].特区经济，2006,（12）。
　　[6]贺若愚。公共资源交易平台建设的实践与思考---以湖南郴州为例[J].企业导报，2014,（17）。