地方立法调研规范化研究

　　摘要

　　

　　地方立法调研具有极其重要的价值和功能，但由于《中华人民共和国立法法》对立法调研这一深刻影响立法科学性、民主性和人民性的规定语焉不详，导致各地方立法条例对立法调研的规定较为粗疏，难以为地方各类立法调研提供统一、明确的指导。在中央要求发挥立法机关主导立法的背景下，在地方立法权急遽扩容的当下，有必要制定统一立法调研规程，对地方立法中各种调研主体的调研和立法不同环节中的调研进行规范，同时，强化对调研报告和成果的甄别、使用、保存和分析的规范，明确不合规范的立法调研的处理方式和应当承担的法律责任。

　　

　　关键词：地方立法；调研；规范化；法律责任

　　

　　目录

　　

　　摘要

　　关键词

　　一、地方立法调研的价值与功能

　　    （一）立法调研是我党治国理政经验在立法领域的要求和体现

　　    （二）立法调研是实现党的群众路线与立法民主、立法科学结合的需要

　　    （三）立法调研是立法正当程序的组成部分

　　    （四）立法调研有利于形成地方立法特色

　　二、我国地方立法关于调研的主要规范及其不足

　　    （一）地方立法调研的上位法规定

　　    （二）地方立法对立法调研的规定

　　    （三）地方立法关于立法调研规定的不足

　　三、完善我国立法调研规范化的主要对策

　　    （一）明确地方立法调研的基本原则

　            　1.立法机关主导原则

　　            2.直接调研与委托调研相结合的原则

　            　3.点与面相结合的原则

　　    （二）制定统一的地方立法调研规程，指导和规范各种形式的立法调研

　　    （三）以调研报告为中心建构立法调研规范化的规则体系

　　    （四）适度引入新的调研方式

　　参考文献

　　

　　“将法律认作一种文化现象，作为人类的杰作，它既带有尘世的重负，也具有天堂的引力”.[1]以规则为主要载体的法律文化的这种双重使命的形成和发展，凝聚了立法者在制定法律过程中的艰辛工作。尤其是“在一个高度发达的现代国家，立法机关所面临的任务是如此之多和如此之复杂，乃至如果不给这种机关加上极度繁重的负担，那么这些任务中的细节与技术细节就无法完成”.[2]在立法机关的众多任务中，立法调研工作具有极其重要、无可取代的基础性作用，它充分显示了立法的价值取向，深刻影响着最后出台的法律质量，很大程度上决定着法律的可执行性和可操作性。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中明确指出，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。但正如全会的决定中指出的：有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出。产生这些问题，原因是多方面的，其中立法调研的制度化、规范化和人民性、科学性、民主性的不足是重要因素之一。在当前地方立法大量扩权的情形下，立法调研程序和基本要求的规范化、制度化急需理论供给和实践探索。本文从我国立法法和行政法规所涉及的立法类型和规范的视角就地方立法调研的若干基本问题进行初步探析。

　　

　　一、地方立法调研的价值与功能

　　

　　（一）立法调研是我党治国理政经验在立法领域的要求和体现

　　

　　党和国家一贯重视和提倡要大兴调查研究之风，一切从实际出发，实事求是，提出解决中国一切问题的良策。早在新民主主义革命时期，毛泽东就强调指出：“没有调查，没有发言权。”[3]“不做正确的调查同样没有发言权。”[4]调查的直接目的和益处就是能提供对我们面临的疑难问题的行之有效的解决办法，正如毛泽东指出的，“你对于那个问题不能解决吗？那末，你就去调查那个问题的现状和它的历史吧！你完完全全调查明白了，你对那个问题就有解决的办法了。”[3]110从新民主主义到社会主义建设时期的许多党和国家的重大问题的解决都是在坚持调查研究的基础上完成的。改革开放以来，作为改革开放总设计师的邓小平同样注重调查研究，每一项重大改革措施的出台，都是在对地方实践经验和国家政体形式的充分了解、调研、分析、总结的基础上形成的。即是在晚年退居二线后为了评估改革开放的成果和中国特色的社会主义市场经济体制的建立，邓烛平还亲自到南方实地调研，总结了改革开放8年来的经验，提出了建立社会主义市场经济体制的一系列着名的科学论断。江泽民同志进一步发展了我党的调查研究理论，指出：“没有调查就没有发言权，没有调查就更没有决策权。”[5]“坚持做好调查研究这篇文章，是我们的谋事之基，成事之道。”[5]309法律乃天下之程式，万事之仪表，国家之公器，事关国家政治生活和公民社会生活中的大事，也最能体现治国的智慧。正如习近平同志指出的，“小智治事，中智治人，大智立法”[6].但法有善与不善，只有立善法才能天下治。要立善法，就必须认真做好前期调查工作，特别是科学地调研，否则，立法质量无从保障，善法无从产生。毛泽东在主持1954年宪法制定的过程中特别强调指出：搞宪法是搞科学。[7]而科学的首要精神是尊重并坚持实践和实验，在立法领域，首先要通过调研探寻法律的民意基础，只有全面了解了真实情况（形），才能对立法中涉及的问题做出正确分析和判断，法律才能顺利制定，也才能反映人民的意志。对此，毛泽东把它生动地比喻为“调查就像‘十月怀胎',解决问题就像’一朝分娩‘.”[3]110陈云也曾明确指出：“我们做工作，要用百分之九十以上的时间研究情况，用不到百分之十的时间决定政策。所有正确的政策，都是根据对实际情况的科学分析而来的。有的同志却反过来，天天尽快于决定这个，决定那个，很少调查研究实际情况。这种工作方法必须改变。要看到，片面性总是来自忙于决定政策而不研究实际情况。”[8]法律是国家最重要、最稳定和最持久的政策，更需要深入全面地调查研究。从立法过程看，每一项法律议案的提出，一般需要有与之相联的法律（草案）为依托，而法律（草案）的起草和形成，需要做大量的调查研究和科学论证工作，提案人如果对实际情况不了解、不熟悉，就难以提出法律议案。[8]168有的法律议案由于前期的调查研究、科学论证等基础工作做得不深不细，造成法律议案缺少较好的合理性、科学性和可行性。[8]171

　　

　　（二）立法调研是实现党的群众路线与立法民主、立法科学结合的需要

　　

　　在立法工作中充分实现社会主义民主，实现科学立法是我们党的群众路线在建设中国特色社会主义新时期的具体要求，所谓“开门立法”,实质就是民主立法。群众路线是党的根本工作路线，只有坚持群众路线的民主立法，才有可能做到科学正确，才有可能确实反映广大人民群众的最大利益和共同意志。立法调研的过程是从群众中来、到群众中去的过程，通过调研，广泛听取不同意见并认真地考虑。通过对不同意见的比较、鉴别，对重大不同意见的再调查，如此反复审慎的过程，既可以使立法的质量更有保障，也为法律公布生效后的顺利实施奠定了群众基础。当然，在立法工作中坚持群众路线，并不等于就是要实行“群众立法”代替国家机关的立法，而是要实行领导与群众相结合、专门机关与群众相结合，在广泛发扬民主的基础上，由领导和专门机关作出适当的、正确的集中[9].这在当前形势下尤为必要。

　　

　　我们面临的现实情况空前复杂，正如李克强总理所言，我国改革进入了深水区，也可以说是攻坚期，因为它必然要触动固有的利益格局。而现在触动利益往往比触及灵魂还难。所以，要进行调查研究，就要广泛听取国家机关、社会组织、企事业单位、各部门、各阶层群众等各方面的意见，包括兼听同意和反对的意见。这是一个系统、繁重的工作，彭真曾经指出：各级人大的立法工作，“应该、也有条件考虑基本的、重大的、长远的问题，进行系统的调查研究”[10],“不是一般视察，而是深入、系统地了解情况，研究问题”[11].这是一个从客观到主观，再从主观到客观的反复过程，是科学立法的根本保证。除此以外，基于法的连续性和普遍性属性，也需要认真总结、充分体现我国历史上和现实中的经验，也要重视借鉴、合理吸收外国历史上和现实中的经验。古今中外一切有益的立法经验教训，无论是正面的还是反面的，都可以吸收，但是前提是这些总结、体现、借鉴和吸收必须从中国的实际出发，标准是必须对我国有用。[9]70

　　

　　地方的科学、民主立法更需要做好调查研究，如果不能深入到群众中去，就不能对本省各地地情的现在与过去有真正正确的认识，也就很难符合本省、本市实际，法规即使制定出来，要么照搬上位法或模仿其他地区法规，要么闭门造车，其结果都是违背科学性，没有针对性、合理性和生命力的。

　　

　　（三）立法调研是立法正当程序的组成部分

　　

　　关于立法程序的内涵，有立法实践和学理的不同视域的解读。立法实践的立法程序主要是指立法草案提交给立法机关开始起，进入审议和表决的一系列程式和步骤。学理上，一般认为“立法程序应当始于立法的准备阶段、终于立法的完善阶段，而不应当仅仅存在于由法案到法的阶段即立法的议会阶段”.[11]本文主要从学理上研析立法调研程序。

　　

　　法律正当程序是一种驱使国家权力正当行使的法治力量。[12]作为法律正当程序的必要组成部分，立法亦当遵循正当程序的理念和原则，“应当注意将立法活动过程各个阶段上需要法定化的步骤和方法加以法定化”.[12]在现代社会民主化的进程中，公民参与立法已蔚然成风，这也是立法正当程序的必然要求，但如果没有立法机关主导和引导公民参与，公民参与就有可能异化为强势团体压制弱势团体、谋求自身不当利益的工具。正如有学者指出的：“公民参与既可以削弱机构的效能，也可以有助于机构的效能。但总是存在这样一种危险，即，具有较强表现力的参与团体会引发出比较软弱、不那么显眼或比较被动的公众。另外，产业势力在一大群没有组织的消费者那里未遇到任何有效的挑战；分散管理和’草根‘参与意味着强有力的地方利益超过那些更广泛却更间接的利益；专门化导致限制那些参与管理的团体，从而使其他一些相关的利益遭到忽视；能动的参与者脱离他们所代表的群体，以及他们所坚持的要求歪曲了他们为之辩护的那些需要。”[13]4参与在上述以及其他类似方面的扩大，使得公共利益的界定和保护处于不确定和高风险的状态。由于机构对它们的参与团体开放，就变得更容易受到社会中各种力量不平衡的损害，以及更容易把注意力集中于那些范围狭窄的特定事务上。实际上，它们对更大的政治体变得不那么负责，对于它的那些问题和愿望也变得更加缺乏了解。[14]而现代立法程序所具有的民主性、公开性、交涉性和自律性[15],在巩固多数权力和保障少数权利、保障公民行使知情权和不同利益表达、直面利益冲突、提供利益协调、利益整合的交涉平台和机制等方面发挥着不可替代的作用，也是直接影响立法审议和表决能否顺利通过的关键因素。

　　

　　（四）立法调研有利于形成地方立法特色

　　

　　美国着名法学家M.F.莫里斯认为，一国人民最优秀的思想可以从其制定的法律中看到。同理，可以认为，一个地方最优秀的治理思想也可以从其地方制定的地方性法规中看到。当然，其前提是地方性法规必须建立在对本地区立法所应规范的情形的全面、充分和准确的把握上。地方立法按照宪法和立法法的精神和规定，主要表现为三种样态：实施性（执行性）立法、自主性立法和创新性（先行性）立法。无论哪种形式的立法，都要求结合本省（市）的实际做具有针对性和自身特色的细化或规定。没有对本省（市）的相关具体情况的调研，是不可能形成地方特色的。

　　

　　（五）立法调研有助于国家由法治走向善治

　　

　　人类社会治理的历程艰辛而曲折，在治理方略上出现过人治、德治、礼治、无为而治和法治等方式。非法治的方式在立法上最为突出的是仅凭作为统治者的主观意志、拒绝公众参与的法律生成机制，法治社会的立法是民主的，但经由法治走向善治则需要走立法程序的群众路线。因为“善治”是指公正决策的高效政府根据依法、问责、透明及公众参与的原则治理国家。[16]其主要特点是有效政府和民主决策。[16]7善治缺位是第三世界国家和转型国家的中心社会问题。[16]“没有法律，政府便不能管理国家”[16]13,没有善法则不可能有善治。所以，善治的前提和基本保障是先有善法，善法的基础是法律法规案的良善，而通过科学、民主途径进行立法调研是制定善法的最重要保证。

　　

　　二、我国地方立法关于调研的主要规范及其不足

　　

　　（一）地方立法调研的上位法规定

　　

　　宪法作为国家的根本大法对我国各方面的重要事务做了根本性、原则性和指导性的规定。尽管有些国家行为没有直接在宪法中作出明确规定，但从其原则性和概括性条款中也可以合理地推导出对该国家行为的基本要求。对于立法机关在立法程序中应当进行立法调研，宪法也有相关规定可作为依据。《中华人民共和国宪法》第二条规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。第二十七条第2款规定：一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。因此，人民有权利通过各种途径，国家机关有义务创造各种便利途径保证公民参与立法，表达意见，提出建议，其中最经济、最有效的办法是国家立法机关或受托起草的机关或组织、个人主动深入群众进行调查研究，面对面与群众和相关利益方进行沟通、协商，听取真实的想法和建议。这也是宪法第二条、第二十七条的规定在立法领域中贯彻的基本要求和体现。

　　

　　依据宪法的精神和规定，《中华人民共和国立法法》第十六条规定：常务委员会依照前款规定审议法律案，应当通过多种形式征求全国人民代表大会代表的意见，并将有关情况予以反馈；专门委员会和常务委员会工作机构进行立法调研，可以邀请有关的全国人民代表大会代表参加。从立法法的规定看，对立法调研主要规定了两个方面的内容：一是专门委员会和常务委员会工作机构进行立法调研，明确了立法调研的主体；二是规定了立法调研的参与者，即有关的全国人民代表大会代表。但该规定并非强制性规定，是一种自由裁量和选择性规范。

　　

　　除了《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国立法法》是地方立法规定立法调研的直接上位法依据外，国务院有关行政法规和规章制定的规范性文件也是地方立法调研规范化的重要参考。国务院《行政法规制定程序条例》（2002年）第十二条规定：起草行政法规，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取召开座谈会、论证会、听证会等多种形式。第十六条规定：起草部门将行政法规送审稿报送国务院审查时，应当一并报送行政法规送审稿的说明和有关材料。有关材料主要包括国内外的有关立法资料、调研报告、考察报告等。第二十条规定：国务院法制机构应当就行政法规送审稿涉及的主要问题，深入基层进行实地调查研究，听取基层有关机关、组织和公民的意见。第二十一条规定：行政法规送审稿涉及重大、疑难问题的，国务院法制机构应当召开由有关单位、专家参加的座谈会、论证会，听取意见，研究论证。第二十二条规定：行政法规送审稿直接涉及公民、法人或者其他组织的切身利益的，国务院法制机构可以举行听证会，听取有关机关、组织和公民的意见。

　　

　　国务院《规章制定程序条例》对调研程序也做了类似《行政法规制定程序条例》的规定。如第十四条规定：起草规章，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式。第十五条规定：起草的规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布，征求社会各界的意见；起草单位也可以举行听证会。第十七条规定：起草单位应当将规章送审稿及其说明、对规章送审稿主要问题的不同意见和其他有关材料按规定报送审查。有关材料主要包括汇总的意见、听证会笔录、调研报告、国内外有关立法资料等。第二十一条规定：法制机构应当就规章送审稿涉及的主要问题，深入基层进行实地调查研究，听取基层有关机关、组织和公民的意见。第二十二条规定：规章送审稿涉及重大问题的，法制机构应当召开由有关单位、专家参加的座谈会、论证会，听取意见，研究论证。第二十三条规章送审稿直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧，起草单位在起草过程中未向社会公布，也未举行听证会的，法制机构经本部门或者本级人民政府批准，可以向社会公布，也可以举行听证会。

　　

　　从以上国务院的相关规定可以看出，关于行政法规和规章制定的调研程序规定得比较详细，不仅规定了起草阶段调研的强制性要求，而且还规定了针对送审稿涉及的主要问题的调研、针对主要问题要求实地调研；对于涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布，征求社会各界的意见；起草单位也可以举行听证会，并对听证会的基本要求做出了较为细致的规定。这些规定有利于地方立法调研的规范性和制度化。近年来，随着互联网技术的发展，通过网络途径进行的调研也被采用，丰富了立法调研的形式。

　　

　　（二）地方立法对立法调研的规定

　　

　　无论是基于地方立法工作的具体需要，还是为了细化立法法关于立法调研的极端概括化的规定，不少省市在立法条例中都直接或间接、或多或少地对立法调研进行了规定。限于篇幅和论证问题的需要，本文主要选取我省及有一定代表性的省市的立法调研规定做一简要的检视。《湖北省人民代表大会及其常务委员会立法条例》（2015年）第八条规定：常务委员会编制立法规划和立法计划，应当分别征求省人民政府有关部门、省高级人民法院、省人民检察院以及有关机关、人民团体的立法建议，并通过媒体向社会公开征集立法建议项目。第十四条规定：起草法规草案，应当深入调查研究，广泛征求意见。涉及行政管理的法规草案，应当征求利益相关方的意见；涉及多个行政管理部门的，应当征求相关部门的意见。从第八条和第十四条的规定看，编制立法规划和立法计划应该有初步意向性的调研，而法规草案的起草阶段，调研则是必不可少的环节，为进一步细化，湖北省人大常委会法规工作室于2008年12月制定了立法调研工作规程，对自身立法调研工作进行了较全面的规定。但法规工作室的工作规程对于政府部门起草和委托起草等立法调研程序并不具有约束力，因而，它只是一个内部工作制度，能否提高到指导所有地方立法调研的规范性文件的高度还需要立法机关认定和通过。

　　

　　《黑龙江省人民代表大会及其常务委员会立法条例》（2002年）第十九条规定，省人民政府有关部门在起草地方性法规草案的过程中，省人民代表大会专门委员会、常务委员会法制工作委员会应当了解法规起草情况，并参与调查研究和论证工作。第20条规定，起草地方性法规草案，应当认真开展调查研究，广泛听取各方面的意见，准确掌握实际情况，真实反映人民群众的利益和要求。黑龙江的立法条例对省人民政府有关部门在起草地方性法规草案的调研只是强调人大常委会有关专门委员会和法制工作委员会的参与性要求，至于政府部门如何调研则并无进一步规定。

　　

　　《厦门市人民代表大会及其常务委员会立法条例》（2015年）第九条规定：立法建议拟列入年度立法计划正式项目的，应当提交法规草案初稿和调研论证报告。草案初稿应当包括立法的目的、基本原则、调整对象、适用范围、权利义务关系、上位法依据等。调研论证报告应包含立法必要性、立法依据、制度创新、需要解决的主要问题等。第十一条条规定：法规起草应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和个人的意见。厦门市对立法计划正式项目必须附调研论证报告的规定，延伸了地方立法调研的环节，有利于科学和民主立法。

　　

　　《安徽省人民代表大会及其常务委员会立法条例》（2015年）第三十条规定：列入常务委员会会议议程的法规案，对审议中的重要问题，有关专门委员会或者工作委员会应当进行调查研究，提出意见，印发常务委员会会议。第三十五条规定：省人民代表大会常务委员会审议法规案，或者依照本条例第十条规定审议法规案，应当通过召开座谈会，发送法规草案，邀请参加立法调研、论证和起草等多种形式，广泛听取省人民代表大会代表的意见和建议，并将有关情况予以反馈。第三十七条规定：建立常务委员会法律顾问制度和专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度。专门委员会、工作委员会应当通过发送法规草案，邀请参加立法调研、论证和起草等多种形式，听取有关法律顾问、立法专家顾问的意见，并将有关情况予以反馈。第三十九条规定：有关专门委员会和工作委员会应当通过发送法规草案、立法调研、邀请列席有关会议等形式，听取市、县人民代表大会常务委员会对法规案的意见。第四十条第3款规定：对拟设定行政处罚、行政许可、行政强制，且社会普遍关注的法规草案，有关专门委员会或者工作委员会应当进行论证咨询，深入基层调查研究，广泛听取基层和群体代表、行政管理相对人、有关部门、人民团体、专家和社会有关方面的意见。第七十一条规定：有关专门委员会或者工作委员会可以对编制立法规划、年度立法计划进行调查研究，提出列入立法规划草案、年度立法计划草案的立法项目。安徽省的立法条例对立法调研注重法规审议环节的立法调研，对起草法规是否应当调研并无直接规定；与厦门市不同的是，对编制立法规划、年度立法计划是否进行调查研究属于人大工作机构的自由裁量事宜。

　　

　　《内蒙古自治区人民代表大会及其常务委员会立法条例》修正案（草案）第十五条规定：“起草地方性法规草案，应当进行调查研究，采取座谈、论证、听证等方式，广泛听取有关部门、组织和社会公众等各方面的意见。”第十九条第2款规定：“常务委员会依照前款规定审议地方性法规案，应当通过多种形式征求自治区人民代表大会代表的意见，并将有关情况予以反馈；专门委员会和常务委员会工作机构进行立法调研，可以邀请有关的自治区人民代表大会代表参加。”

　　

　　陕西省地方立法条例（修订草案）第九条（闭会期间提案）规定：专门委员会和工作委员会进行立法调研，可以邀请有关的省人民代表大会代表参加。该立法条例对立法调研极为简略。《云南省人民代表大会及其常务委员会立法条例》（2007年）第八条规定：拟提交省人民代表大会及其常务委员会审议的法规草案，提案人在提出法规案前，应当对其必要性、合法性、可行性进行论证。提请省人民代表大会及其常务委员会审议的法规案，应当同时附有法规案说明，并提供必要的参阅资料。第九条规定：依照本章第六条拟定的法规草案稿，起草单位或者提案人可以通过书面或者媒体征求意见、召开座谈会等方式，听取有关专家及其他各方面的意见和建议；涉及重大问题的或者与人民群众切身利益关系密切的法规草案，可以举行听证会。云南省立法条例对立法是否调研并无直接规定，从形式和内容看，应当包含调研，但只规定裁量性的“可以”而不是强制性的“应当或必须”.

　　

　　通过以上简要的梳理和分析，我们不难发现，在没有中央立法关于立法调研的明确指导性规范的情况下，各地方立法中大多是非常重视立法调研的，但都存在立法调研主导主体模糊、统一规划和领导规范缺失，应当进行调研的环节和类型的规定不统一、不明确、不完整，各地规定有较强随意性、各有侧重、不太一致；规范细化不足，如缺乏调研报告的基本标准规范。对于不合要求的调研报告没有如何处理的规定和法律责任承担的规定等。即使有些地方立法机关的法规工作机构有针对自身的立法调研规程，但主要是针对自身，没有对外的效力，这些急需从统一规范制定的层面加以解决。

　　

　　（三）地方立法关于立法调研规定的不足

　　

　　通过上文梳理，可以断定，不管是中央层面的立法法还是地方立法的相关规定，在调研规范化方面都不能适应新形势下人大主导立法、地方立法扩权的新形势新要求的需要。总括起来，这些不足主要体现在：

　　

　　（1）由于作为上位法的立法法对立法调研只是一笔带过，并无强制性要求，而只是作为人大的一项内部事务和可自由裁量的职权，导致各地方立法条例对此所作规定比较随意。对于立法调研适用于立法过程中的哪些环节和过程、主导主体是谁？在什么情形下需要进一步调研、规定详略和有无等，全凭地方自定。这种各自为政、随意规范立法调研程序的现象，对于即将进入实施阶段的地方立法权急遽扩容的地方立法而言，存在较大的立法质量风险。

　　

　　（2）对于地方立法的调研程序并无地方人大制定的统一规程，导致各地关于立法调研的种类、主导者和参与者等规定并不明晰。以至于有的地方规定起草者调研，人大专门委员会和工作委员会参与调研，将人大至于被动和辅助的地位，显然与人大的立法职能及十八届四中全会精神不符；有的规定提案人、列入正式议程的议案的起草者等需要调研，提供调研报告，但谁来指导或主导调研，如何判定其调研的形式合理性、合法性和实质合理性和合法性等都没有规定。参与调研的主体也是比较零散，既有人大工作机构，也有人大代表、专家、法案起草者等，其中更多的是使用“可以邀请”的裁量性语句。

　　

　　（3）针对不同的立法主题和立法过程中的不同环节的调研是否有不同的要求，所有的立法调研是否有一般性的基本要求，对此各地方立法条例亦无规定。导致立法调研事实上变成应付某种程序性任务，隐藏的更大风险和不良后果可能导致少数利益集团或群体将立法变成为他们维护和获取不当利益的手段，借助所谓的调研数据来误导立法者做出错误的表决。

　　

　　（4）针对不同的调研形式尚无不同的规范细化的要求。在互联网普及的时代，立法调研的形式更加多样化，也使调研者拥有更多的选择，但不是每种方式都能获得同样的可信度和代表性。由于不同地区对于立法规划和立法计划是否调研有不同规定、对起草法规和审议阶段是否调研也有不同规定，这些在我省地方立法调研规程中也不明确。另外，我省亦无针对线上和线下的调研的规定，更不用说有明确不同的要求。对于现在比较常用的几种立法调研形式，如实地调研（走访、询问等）、发函征求意见、定向或面向社会问卷调查、召开座谈会、听证会、论证会及委托调研等均及无具体规定，对于必要时到省外考察是否属于调研，如果是，如何规范等问题也无规定。另外，对于调研成果的认定、使用、处理、利用和存档问题也没有规定；对于调研主体当尽的义务和调研瑕疵及虚假调研的责任承担问题，地方立法调研的相关规定中并无涉及。

　　

　　三、完善我国立法调研规范化的主要对策

　　

　　（一）明确地方立法调研的基本原则

　　

　　1.立法机关主导原则

　　

　　党的十八届四中全会的《决定》中明确指出，要健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。完善立法项目征集和论证制度。健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式。探索委托第三方起草法律法规草案。健全立法机关和社会公众沟通机制，探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。拓宽公民有序参与立法途径，健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识。要落实中央关于立法的上述要求就必须大兴立法调查研究之风，确立以人大为立法调研的主导者和组织者的原则，以法规形式规范立法调研的具体问题，确保制定出全面反映客观规律和人民意愿，并具有针对性和可操作性的地方性法规。

　　

　　2.直接调研与委托调研相结合的原则

　　

　　无论从我国立法法的规定还是从各地方立法条例看，立法调研一般是常务委员会的具体工作机构负责具体执行和落实，基于我国各地方立法任务密集、工作机构人员的限制和调研任务的繁重等实际情形，由专门机关一家完成调研有时存在困难。因此，有必要将立法调研的任务委托给相关地方（市、县等）人大的工作机构、基层立法联系点进行。只要事先明确委托调研的总体要求、基本内容、方法、记录和结果的反馈、时限等，这种方式也会取得同样的效果。当然，为了保证调研的权威性、全面性和可信度，应当以直接调研为主，委托调研为辅，同时对委托调研进行必要的监督，保证立法调研的质量。

　　

　　3.点与面相结合的原则

　　

　　“点”既指典型性、代表性，也指重点和直接调整的对象；“面”是指法规影响所及的群体和社会层面等非直接对象。由于立法除了直接要规范的对象和社会关系之外，无直接利害关系的第三人（方）有时也会因法律法规的规定和实施而间接受到规制和影响，这不仅会涉及到其利益的正当、有效的保障，而且还会影响到其事实上附加的法律义务和法律法规实施的效果。在民主社会，公民教育普及及社会各种利益错综复杂、互有勾连的情况下，无论一部法律法规调整的主体和对象范围多么狭窄，实施之后都会牵连社会上绝大部分个人和组织的行为，公民生活之间，公民与国家、社会间的互联互通的网络结构等使立法具有“牵一发而动全身”的效应。因此，应适度兼顾对公众的调查，了解其对立法的反应和看法。况且，让公众发表看法，既是普法的过程，也是完善立法、推动全民守法，实现法治的过程。

　　

　　（二）制定统一的地方立法调研规程，指导和规范各种形式的立法调研

　　

　　面对设区的市普遍拥有立法权，并且法规草案的起草者呈多元趋势，有必要发挥省级地方人大在立法调研领域的主导功能和作用。要明确和完善立法调研的指导思想、基本原则、主导机构、适用范围、调研类型、组织实施、调研报告、成果使用、法律效力和责任等基本结构。规程的重点内容应放在：1）细化不同环节调研及调研类型的具体规范。从立法体系和立法全过程看，这种立法调研指导包括从立法规划、立法计划的调研、立法建议稿、法规草案起草的调研、法规审议涉及重要问题的调研、法规修改的调研、立法后效果评估的调研等不同调研形式进行精准化的系统规范。并且对每种调研可以采取的调研形式、调研对象及其基本要求等做具体规定。2）立法调研活动的组织实施中每个环节和细节的规范细化。明确人大法规工作机构的具体职责、各阶段调研实施主体的职责和义务、调研对象的选取、时间和参与人员的安排、调研的形式、回避制度的适用情形、保密工作和其他保障的安排、调研记录和整理的程序及要求等。3）对不同环节的调研重点做出强制性和指导性的规定，强制性要求是指必须包含哪些方面和内容，指导性规定是可以根据具体议题或主题有选择性涉及。4）明确调研成果的在整个立法中的地位、作用、使用形式、最终参考和采纳的情况记载、未被考虑和采纳的原因分析、反馈的形式、存档；调研成果存在不实、伪造和不全面的处理和责任追究方式。在不断推进科学立法、民主立法的今天，立法调研规程的规范性和指导性决定着立法的科学性和民主性，并决定最终形成优质的立法产品--高质量的地方性法规。

　　

　　（三）以调研报告为中心建构立法调研规范化的规则体系

　　

　　无论是立法规划和立法计划的设想阶段，还是进入到实质性的法规案的起草阶段，立法调研最终要以最终完整的记录和分析报告为结点和接点：一方面调研报告的形成代表调研阶段和任务的完成，另一方面也意味着连接下一阶段审议和表决环节的开始。尤其是起草环节的调研，由于“人们的行为不只是对法律规定的反映，而是对整个社会、政治、经济、自然环境，以及法律在上述环境中作用机制的反映”.所以，“起草者的研究报告一定要阐明，法案的具体规定可能直接或者间接改变他们已经明确的问题行为的原因”[16]121.好的调研报告，既是对调研统一规程的充分落实，严格按规程调研的结果，也是科学立法、民主立法的决定性环节和重要体现，更是彰显公民立法知情权、参与权、表达权的文本载体，是宪法中公民建议权在国家生活最重要领域之一的立法方面的重要体现；尤其是对于我国幅员辽阔、地区发展不平衡、城乡差别巨大、公民参与能力和意识受诸多因素影响的情况下，通过省级人大的调研规程的规制、调研实务的主导和指导，在参与调研的各机关、各政党、各社会组织、企事业单位、专家和公众的协同努力下，群策群力，广集智慧，深入实际，实事求是探寻和研判地方立法设计的每个问题，特别是涉及公共安全、人身权利和利益、经济协调发展和财产权保障等重要问题，一份符合规范要求的合格的调研报告都能如实地反映出来，从而为法规的审议、表决和通过提供最有力的证据。千里之行，始于足下，同理，千秋善法，始于调研。

　　

　　（四）适度引入新的调研方式

　　

　　互联网改变了人们的生活方式，也丰富了国家机关的工作方式，丰富了公民参与政治生活的方式。在立法调研领域，既可以实地调研、召开座谈会、听证会等面对面的形式进行调研，也可以在立法机关官网上列出需要调查和征询意见的内容，采取一定的认证和表达方式进行意见和建议的采集。线上调研的优点是成本低、覆盖面广、效率高，但存在设备和技术要求高、地域和群体限制、意见表达随意性强、易被操纵和炒作、真相被遮蔽和失真的风险高、信息真假难辨等不足。线下调研的优点可以弥补线上的不足，但线下调研也存在成本高，覆盖地域和人群有限，时间周期相对较长，效率较低，意见表达也会有一定顾忌等。只有结合线上调研与线下调研，才能全面知悉公众和相关利益方的意见和建议。

　　

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