摘要
随着新型海洋战略格局的呈现，海洋环境新压力、海洋战略新格局等带来的新挑战新要求也急需加快破题。作为世界最发达的海洋国家，澳大利亚及新西兰所经历的发展阶段及碰到的问题，也是浙江正在面临的棘手问题。其所采取的管理措施和积累的经验值得浙江借鉴学习。
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摘要
两国海洋资源开发和保护进入全新阶段
（一）澳大利亚及新西兰海洋资源总体情况
（二）海洋资源开发与保护进入“环保导向”阶段
两国海洋资源开发和保护管理的经验借鉴
浙江海洋资源开发和保护面临的新态势
浙江海洋资源开发和保护的思路与建议
习近平总书记的“经略海洋”战略思想，内涵丰富，立意深刻。就浙江这样的沿海省份而言，除了海权、国防等国家层面的范畴，重点是如何科学开发和保护海洋资源的问题。浙江省管辖海域面积26万平方公里，海岸线总长6700公里，滩涂资源面积近400万亩，面积500平方米以上海岛2878个，海洋资源居全国前列，开发前景广阔，海洋经济全国领先。但同时，海洋环境新压力、海洋战略新格局等带来的新挑战新要求也急需加快破题。作为世界最发达的海洋国家，澳大利亚及新西兰所经历的发展阶段及碰到的问题，也是浙江面临的棘手问题。其所采取的管理措施和积累的经验值得浙江借鉴学习。
两国海洋资源开发和保护进入全新阶段
（一）澳大利亚及新西兰海洋资源总体情况
澳大利亚。澳大利亚东临太平洋，西临印度洋，海岸线2万多公里。澳大利亚的海洋生物种类丰富，海区自然风光秀美，海岸极少遭遇人为围垦、填海、破坏和污染，超过85%的人口居住在距海岸50公里以内。沿岸和近岸海域大致可分四种功能区类型：一是港口，是人口集中居住的区域，也是文化、商业、工业、经济发达区，如悉尼港、墨尔本港，都是澳大利亚最大的港口，也是两个最大的城市；二是海洋旅游区，开发海洋旅游业和娱乐业，如帆船、游钓、潜水、冲浪、划船、娱乐性捕鱼、沙滩度假等，都非常发达；三是海区野生动物保护区，对海区野生动物在海洋活动依法进行保护，达到保护特定种类的目的，如海龟保护区、鲍鱼保护区、小企鹅保护区等；四是海洋自然保护区，严禁人为围垦、填海、污染、滥捕，保持海洋特定的自然环境和生物资源及生物的多样性。
新西兰。新西兰位于太平洋西南部，领土由南岛、北岛两大岛屿组成，以库克海峡为分隔，南岛邻近南极洲，北岛与斐济及汤加相望，其海岸线长达 1.5 万公里。新西兰的海洋延伸到明确指示的法定大陆架，其面积是陆域面积的 20 多倍，其中包括海岸带水域、领海和200海里专属经济区，是全球第四海岸管制捕鱼区。新西兰的海床是由崎岖的山脉、多洞穴的沟渠以及广阔的水下平原混和而成，其河口海岸有显着改善水质和生态系统健康的功能作用，拥有非常多样的海岸及海洋生态系统和物种。新西兰管理海洋资源的开发，以保持海洋的环境健康并满足利益相关者的需求为发展导向，全国9.5%的海域面积是各类海洋保护区。
（二）海洋资源开发与保护进入“环保导向”阶段
随着国家战略需求的转变，及公民环保意识的崛起，澳大利亚及新西兰海洋资源开发和保护经历了不同发展阶段。以澳大利亚为例，大致可分为三个阶段：
“军事导向”阶段（1901-1994年）。这一时期的海洋战略以争夺战略性海区和通道为主，海洋资源开发利用多出于国家安全与军事的目的。为了实现海洋资源协调开发利用，根据联邦国家的政治体系的特点，澳大利亚实施海洋综合管理。从行政上明确联邦政府与各州、领地之间的海洋管辖权限。在联邦政府与各州、领地之间合理划分海洋管理权，以实现海洋资源的合理、有序利用。澳大利亚联邦政府和州政府于1979年颁布了《海岸和解书》。
“经济导向”阶段（1994-2012 年）。澳大利亚于1994年10月批准加入《联合国海洋法公约》及公约第十一部分《执行协定》，成为公约缔约国。澳大利亚对海洋的争夺和控制转变成了以经济利益为主，开发海洋、发展海洋经济成为了国家战略。这一阶段，澳大利亚加快了海洋立法速度。1998年，澳大利亚颁布了《澳大利亚海洋政策》。除了加入的有关国际条约和签订的双边或多边协定外，澳大利亚已经颁布了大约600多部与海洋有关的法律法规，在海洋资源开发和海洋环境保护方面处于国际领先地位。
“环保导向”阶段（2012 年至今）。2012 年6月，澳大利亚宣布正式启动全球最大的海洋保护区网络计划，海洋资源开发与保护进入了新时期。新的联邦海洋保护区环抱澳大利亚国土，受保护的海洋总面积达到310万平方公里；海洋保护区的数量从27个（包括大堡礁海洋公园）增至60个，覆盖澳大利亚联邦1/3以上的水域。新的联邦海洋保护区成为世界上最大的海洋保护区体系，同时也是对商业捕鱼影响最小的海洋保护区。
两国海洋资源开发和保护管理的经验借鉴
从澳大利亚、新西兰等国家的思路对策来看，其成功经验主要有以下几个方面：
实施综合协调管理机制。澳大利亚海洋管理机制主要基于联邦政府和州政府之间合理的分工与协作。针对海洋经济快速发展给澳大利亚带来的矛盾与问题，例如海洋环境污染、渔业资源衰退、海洋管理部门之间的冲突加剧、联邦政府在海洋产业管理过程中管理的缺失与分散等，澳大利亚政府将海洋政策提升到国家战略高度，并于 2003 年成立了海洋管理委员会，通过提升战略高度、调整政策、制定行动方案扭转了这一局面，使海洋经济的发展成为具有国际竞争力的产业，并保持世界领先地位。澳大利亚运用的综合管理模式有助于实现不同涉海组织间、管理组织间的协作，有效避免了多头多层管理而致使管理结构混乱分散、管理权威丧失、管理效率低下、权责不清的问题。
坚持依法依规发展海洋经济。目前，澳大利亚在海洋领域已建立了比较健全的法律制度，约有600 多部国内法律与海洋有关。这些法律法规包括海洋生物多样性保护、渔业水产、近岸石油和矿产、海洋环境污染、海洋旅游、海洋建设工程和其他工业、海洋运输、药业、生物技术和遗传资源、能源利用、土着人和托雷斯群岛居民的责任和利益、自然和文化遗传等方面。健全的法律法规体系为澳大利亚海洋经济发展提供了良好的法律环境，保障海洋经济健康可持续发展，切实协调好开发与保护的关系。
充分发挥规划政策指引作用。1997年发布的《澳大利亚海洋产业发展战略》，旨在统一产业部门和政府管辖区内的海洋管理政策，为海洋的可持续利用提供一个框架，并为规划和管理海洋资源及其产业提供依据。1998年发布的《澳大利亚海洋政策》，核心是维护生物多样性和生态环境，为规划和管理海洋开发利用提供了法律依据。1998年发布的《澳大利亚海洋科技计划》，为澳大利亚领海、毗连区的环境、资源保护和可持续使用研究制定了基本的科学行动计划。这一系列发展战略、规划和政策的制定，进一步明确了海洋经济的发展政策与思路，为海洋经济的高质量和和可持续发展指明了方向。
十分注重海洋环境保护。面对海洋环境恶化和渔业资源日益枯竭的问题，澳大利亚政府出台了综合性的以保护生态系统为基础的政策框架，各州政府采取了诸如制定各地区海洋计划、对各地区海洋环境状况进行摸底、加强对商业活动和休闲活动环境影响的评估等措施。新西兰政府致力于保护整个范围内自然海洋栖息地和生态系统，2000年政府发布生物多样性战略，确保从大尺度范围上保护代表新西兰海洋生物多样性的栖息地和生态系统。2002年新西兰保护部发布了“为保护海洋建立社区支持，保护海洋中的特殊场所”战略，说明了如何增加海洋保护区的意识以及和他人合作达到保护新西兰海洋生物多样性的目的。通过保护环境、建立海洋公园、大力发展海洋旅游业，既促进了渔民增收，又实现了海洋经济发展的可持续性。
浙江海洋资源开发和保护面临的新态势
近年来，浙江海洋经济迅速发展，据初步统计，2015年，浙江海洋及相关产业总产出和增加值分别达到20881亿元、6180亿元，占GDP比重达14.41%.但同时，海洋管理及资源环境面临的压力也前所未有。
海域资源储备余量有限。浙江省海洋开发以资源开发和初级产品生产为主，产品附加值较低，资源利用比较粗放，开发强度偏高。填海造地和深水岸线的需求和使用强度日趋增长，截止到2015年底，全省已开发利用海域 127000 公顷，占海域面积（内水和领海）的2.9%.全省6700公里的海岸线，超过40%的海岸线已被开发利用，其中2200公里大陆岸线的实际利用率已超过60%.大规模围填海一方面给海洋生态环境保护和海域使用管理带来了巨大压力，另一方面造成近岸过度开发严重，可利用岸线、滩涂空间和浅海生物资源日趋减少，海洋后备资源不足。
海域开发方式较为粗放。“十二五”期间，海洋经济的迅猛发展，尤其是沿海工业和滨海城市的快速发展，造成填海造地和深水岸线的需求和使用强度日趋增长，海域填海造地后搁置抛荒、岸线资源“多占少用、占而不用、未批先用”等现象时有发生，与大面积海涂围垦相匹配的经济效益还未有效显现。全省存量围填海，由于近年市场环境变化、企业投资信心不足等原因，闲置率较高。
海域使用结构仍需优化。“十二五”期间，浙江省海域使用集中在渔业用海、工业用海、交通运输用海和造地工程用海四类用海，占比高达90%以上，其中渔业用海近一半，大多数用于养殖，但随着近海海水质量的不断恶化，闲置现象较为普遍；其次为以船舶制造为主的工业用海，由于经济形势和行业景气度影响，船舶制造厂处于大面积停产或在建船厂停工搁置的局面，其它工业用海项目开工率和运行情况也不乐观。而现代海洋高新技术产业和海洋服务业发展相对滞后，浙江海洋经济转型发展的新动能、新经济还处于培育阶段。
海域生态环境问题较为突出。随着海域开发强度的持续加大，生态环境问题也日益突出。《2015浙江省环境状况公报》显示，在对浙江近岸海域所实施监测的5.7万平方公里海域中，有54.8%的海域海水为劣四类，19.7%、16.5%和3.7%海域海水为二、三、四类，一类海水的海域仅为5.3%.浙江省近岸海域水质富营养化状况依然明显，2015 年 66%以上的海域呈现富营养化状态。海洋生物资源栖息地不断萎缩，一些重要鸟类、海洋经济鱼类、虾、蟹和贝藻类生物产卵场、育肥场或越冬场逐渐消失，许多珍稀濒危野生生物濒临绝迹。
海域使用管理有待完善。随着海域使用管理法的实施，海域使用逐步走向有序、有度、有偿使用阶段，但违法用海情况依然存在；海域使用审批、经营性用海招拍挂出让、海域使用权登记等制度仍需进一步完善；海洋综合管理协调机制、海洋联合执法机制有待进一步建立；涉海规划未能科学实施，电子政务系统建设、海域使用监视监测系统等信息化管理系统还未能对实际工作形成强有力的支撑。
浙江海洋资源开发和保护的思路与建议
随着海洋强国、21世纪海上丝绸之路、长江经济带等海洋相关的国家战略相继出台，舟山江海联运服务中心、绿色石化等海洋新战略协同推进，浙江省统筹整合海洋资源步伐加快，海洋开发环境已发生巨大变化，新型海洋战略格局已呈现。但同时，浙江海洋生态环境恶化的趋势还没有得到根本性扭转，海洋资源环境压力日益加大。如何合理有序管理全省海洋资源开发和保护，推进海洋生态文明建设，将面临巨大挑战。结合澳大利亚和新西兰经验，我们提出以下几点建议。
加强海洋资源开发和保护的综合协调。建立有效的海洋综合管理协调机制，探索设立海洋综合管理协调委员会，有效统筹省海港委、省海洋与渔业局、省水利厅等涉海机构功能，明确职能分工，加强统筹协调，加快破除“群龙戏海”局面。加强规划管控、环境保护、海上综合执法、海上军民融合、海洋权益维护等方面重大事项的指导、协调和监督，落实部门职责，强化相互协同。积极推进“多规合一”,加强海域、海岛、岸线、滩涂等重要海洋空间的功能定位和开发导向统一衔接，为海洋项目落地提供有力保障。
继续完善浙江海洋管理的立法，强化依法管海。坚持依法管海原则，加快修订《浙江省海域使用管理条例》和《浙江省无居民海岛开发利用管理办法》等法律法规，细化完善经营性用海、用岛项目海域、海岛使用权“招拍挂”出让、使用权登记以及抵押、流转、融资等权属管理制度。加快推进海洋资源产权交易市场建设，构建海域评估体系，建立储备交易平台，建立健全海洋资源产权交易市场相关管理制度，推动海域海岛使用权的依法转让、抵押、出租、继承，促进闲散资源在市场调控机制引导下重新配置、自我盘活。创新试点海域使用动态监测与调整机制，基本建立反映市场供求关系和稀缺程度的资源有偿使用制度。探索开展海域的资源资产化管理，建立规范海域资源资产管理的范围、内容、方法和程序。创新试点海域使用权证“一证到底”,深化“海域直通车”制度，规范用海项目凭用海审批手续和海域使用权证书办理基本建设项目的立项、审批、开工、监督、验收、产权登记以及转让、抵押、继承等相关程序和要求，真正发挥海域使用权的用益物权功能。完善海域海岛使用权“招拍挂”出让制度，细化出让方案、前期论证、出让方案报批、出让文件编制、挂牌出让、填海竣工验收至换发土地证等流程，省级尽早出台相关操作细则，实现全流程精细化、标准化管理。
建立海洋资源管控制度。组织开展海洋资源调查监测与评价，通过开展常规调查、专项调查和常态化监测，摸清全省海域、海岛、海岸线、渔业等主要海洋空间与生物资源状况和变化，核实海域使用情况。实施主体功能区战略，高水平编制海洋主体功能区规划。建立严格的自然岸线和海洋保护区保护制度，探索自然岸线“占补平衡”制度，确保大陆自然岸线保有率不低于35%,着力维护全省海洋生态功能。
建立海洋生态损害赔补偿制度。制定出台《浙江省海洋生态损害赔补偿办法》，进一步明确因无居民海岛、海岸线、滩涂资源开发而导致生态损失的补偿细则；明确赔偿范围，遏制污染海洋环境、破坏海洋生态的违法行为；建立谁开发谁保护、谁受益谁补偿的海洋生态保护长效机制，明确补偿范围、费用征收、使用管理机制。研究建立海洋保护区生态补偿机制，加大对海洋生态环境、生物资源保护和修复的支持力度，推进和实施海洋生态红线制度，做到开发和保护并重、污染防治和生态修复并举。
