浅谈属地化国有地勘单位体制改革

　　摘要：国有地勘单位的改革已经走过了30多年， 但一直不彻底、不到位， 历史包袱仍然存在， 事企混行体制矛盾愈演愈烈， 产业发展压力越来越大。通过地勘单位改革历程的总结、发展困境的剖析和改革趋势的研判， 转变对地勘单位体制改革的认识， 并得到新的启示和建议：地勘单位在改革发展的关键时期， 应始终坚持把发展作为第一要务， 主动适应新的形势要求， 不能过多纠结、观望或等待改革；在稳定和发展的基础上， 充分结合属地化管理实际， 把握好改革中的各种关系， 主动谋划好事企剥离、体制分开改革方案， 积极稳妥推进改革。

　　

　　关键词：国有地勘单位； 体制改革； 启示。

　　

　　地勘单位的体制改革可以追溯到1980年， 与我国的改革开放几乎同时起步， 但属地化管理后的地勘单位体制改革一直推进艰难、争议不断， 可谓是“醒得早、起得晚、走得慢”.当前国家政策形势已将地勘单位从改革的边缘地带逼进了深水区， 而改革是发展的强大动力， 并非“洪水猛兽”, 我们应立足于属地化管理的实际， 总结历年来的改革经验， 研判改革发展方向， 把握好改革过程中的各种关系。

　　

　　1 地勘单位改革发展历程。

　　

　　1.1 1980年至1985年的改革起步阶段。

　　

　　从1980年原地质矿产部孙大光部长在全国地质局长会议报告中提出“凡是可以实行企业化管理的事业单位， 都要尽可能地行动起来”开始， 到1985年期间， 吸收了近5亿元社会资金， 原地质矿产部所属地勘单位已出现市场经济的萌芽。1985年以前的计划经济年代， 执行的是国家财政拨款制， 地质矿产部的直接拨款在地勘经济总量中占90%以上， 地勘单位和地质工作得到社会的尊重、认可。

　　

　　1.2 1985年至1999年的改革探索阶段。

　　

　　从20世纪80年代中后期原地质矿产部提出地质成果商品化、地勘单位企业化、地勘队伍社会化的“三化”方针开始， 到1999年地勘队伍实行属地化管理改革为止。这一时期的改革力度不大， 更多体现为地勘单位转变内部机制， 实行“一业为主、多种经营， 划小核算、人员分流”.当时国家总体经济很困难， 地质找矿投入巨减， 地质工作极度萎缩， 地勘单位为了求生存兴办的大量多种经营实体几乎全部倒闭， 多数单位连职工工资都无法保障， 人才大量流失， 很多地勘单位举步维艰。“三化”改革， 虽然力度不大， 但对于地勘单位度过难关发挥了重大作用。

　　

　　1.3 1999年至2011年属地化管理后的改革阶段。

　　

　　从1999年地勘队伍实施属地化管理改革开始， 到2011年中央提出分类推进事业单位改革。这一时期， 国务院多次出台文件， 进一步明确了地勘队伍“必须坚持事企分开、必须坚持公益性与商业性地质工作分开运行、必须坚持探索建立现代地勘企业制度”的改革目标， 但在实施步骤上采取了渐进式、逐步推进的改革模式。受国家宏观经济和矿业经济复苏带动， 特别是2006年国务院出台《关于加强地质工作的决定》后， 地勘单位迎来了所谓的“黄金十年”, 地勘经济得到快速发展， 但每年的结余主要用于弥补经费拨款不足和偿还历史欠账， 没有积累， 持续发展的能力和基础仍然非常薄弱。在体制改革方面， 大多数地勘队伍的企业化改革并没有完全脱离事业体制框架， 仍然是事企混行的管理模式。

　　

　　1.4 2011年至2016年的事业单位分类改革阶段。

　　

　　2011年， 中共中央、国务院就推进事业单位分类改革作了整体部署， 全面启动事业单位分类改革。据统计， 截至2015年末， 全国有23个省份基本完成地勘单位分类工作， 8个省区和中央管理地勘单位未完成。已分类的全国407家地勘单位中， 公益一类占30.5%, 公益二类占63.1%, 生产经营类占3.2%, 有13家后勤或培训机构被列为暂不分类。虽然分类划定， 但大多数省份缺乏分类改革后的配套及后续政策， 地勘单位的管理体制和运行模式没有太大变化。

　　

　　1.5 2016年11月开始的事企剥离改革。

　　

　　2016年11月3日， 中共中央、国务院印发《关于从事生产经营活动事业单位改革的指导意见》 （厅字[2016]38号） , 明确“分类中未划入经营类的事业单位， 其开展的竞争性生产经营活动， 要按照本指导意见精神， 通过剥离或与其他经营类事业单位整合等方式稳步推进改革”.分类后的地勘单位仍然在开展大量的竞争性市场经营活动， 还将面临进一步剥离、整合或直接转企。至此， 地勘单位改革步入深水区， 事企彻底分开已成大势所趋。

　　

　　2 当前地勘单位发展困境。

　　

　　2.1 事企混行的管理模式已触及政策风险。

　　

　　一直以来， 我们把名义上的事业管理体制与事实上的企业化经营模式之间产生的问题看成是一种“矛盾冲突”, 认为可以得到调和或理解， 这种认识是不恰当甚至是危险的。党的十八大以来， 中央提出“四个全面”战略布局， 并制定出台了一系列政策法规与举措， 特别是在全面依法治国、全面从严治党方面提出了更为严格和规范的要求， 而地勘单位长期以来形成的一些传统认识、习惯做法已经涉及违反现行规定并触及政策红线。近年来的国家审计、巡视或督查中， 地勘单位在财政预算、国有资产管理、财务管理、投融资、编制管理、组织人事、收入分配等方面暴露出的诸多问题， 已经涉及政治风险、经济风险和法律风险， 一些单位和领导干部还为此付出了代价。

　　

　　2.2 地质工作与市场经营难以适应事业单位管理模式。

　　

　　我国于2001年正式启动建立以国库单一账户体系为基础、资金拨缴以国库集中收付为主要形式的财政国库管理体系， 要求事业单位实行收支两条线管理， 任何经费收支都要纳入财政预算和计划， 层层审批、环环衔接， 这种按部就班的程式性管理难免造成效率低下。地质勘查是一项带有生产性质的调查研究工作， 需要在实践过程中， 通过不断地综合研究、分析测试获得新的认识来指导下一阶段工作。地质勘查工作具有很强的探索性和不确定性， 且野外作业多、流动性大， 是国家认可的艰苦行业， 如果严格按照事业单位程式性的管理， 限制了在实际地质工作中对设计的变更和方案的调整， 必将影响地质找矿等工作效果， 在很多时候为了推进工作都不得不“先斩后奏”.除了地质工作， 其他市场经营活动所必须的即时性、高效性决策机制也将受到遏制， 严重影响对外创收积极性。

　　

　　2.3 地勘行业难以形成独立的产业实现发展。

　　

　　在《国民经济行业分类》中， 地质勘查业属于专业技术服务业， 按照产业分类归属于第三产业。在计划经济时期， 国家地质找矿投入大， 地勘单位经费保障程度高， 地勘业可以独立于矿业而存在。但地质勘查业是一个高投入、高风险、长周期的极具探索性和战略性的行业， 具有较大的超前性、不确定性和长期性特点， 在地质勘查阶段只有投入没有产出， 因此， 在市场经济条件下， 从事地质勘查业的地勘单位自身不能维系简单的再生产过程， 基本上要依赖于划分为第二产业的采矿行业。特别是对探矿权一律实行招拍挂制度以来， 地勘单位更是因“探者无其权”而沦为“打工者”, 失去生存和造血功能， 地质技术成果变成了低廉品。属地化后“厅局分家”, 地勘单位没有任何行政事业类行业收费项目， 更没有类似于石油、交通、住建、水利、教育、医疗、文化广电、供水供电等行业所属单位的行业“垄断”收入。因此， 当地勘行业尚不能实现自我发展时， 简单地把地质工作及地勘单位推向市场， 都是不理智或不妥当的。

　　

　　2.4 地勘单位自身改革发展动力不足。

　　

　　属地化后， 国家在地勘单位改革过程中涉及到的矿业权配置、成果收益、土地转性、财税政策、社会保障、职工住房、基础设施、规范市场等方面都出台有扶持政策， 但只有很少部分省 （区、市） 贯彻落实基本到位， 地勘单位仍然存在着基础薄弱、历史包袱重、经营性资产少、离退休老人多、社会地位不高、人才青黄不接等诸多问题和困难。自身问题多、困难大， 缺乏发展的根基， 难以产生改革的动力， 一些局、队难免产生一种等待、观望的态度。地勘单位改革30多年来， 特别是属地化管理后， 并没有得到有关政府部门的足够重视， 地质工作规律也得不到应有的遵循， 地勘单位已逐渐边缘化。地勘单位面临的问题和困难， 单靠其自身是不能解决的， 如果没有政府的主导和政策的强力支持， 不付出一定的改革成本， 地勘单位的改革与发展必将举步维艰。

　　

　　3 对地勘单位体制改革的思考和建议。

　　

　　3.1 坚持把发展作为第一要务。

　　

　　地球上只要存在人类活动， 就离不开地球科学和地质工作。改革并不是“革”地质工作和地勘队伍的“命”, 而是国家和社会对地质工作需求机制 （或方式） 的改变， 换句话说， 就是地勘队伍以何种体制 （政府指令供给或按市场法则供给） 来为国家或社会提供地质服务。当前， 地勘单位正处于改革发展关键时期， 不能一味强调市场萎靡、国家投入减少和体制不顺等客观因素， 过多地纠结、观望或等待， 而要紧密围绕国家和地方经济建设需要， 充分发挥公益服务职能， 大力发展地勘经济。改革如“逆水行舟”不进则退， 对地勘单位而言不发展就是最大的不作为， 不作为才是最大的风险， 没有项目、丢了市场就是对单位、个人最大的不负责任。在事业单位分类改革后， 一些省 （区、市） 提高了地勘单位基本支出预算保障， 但是财政绝对不会养“懒汉”.我们要增强财政保障信心， 就要有作为， 不能消极怠工、安于现状， 要比以前差额保障时期的工作做得更好、贡献更大， 为事企分离改革打好基础、创造条件。

　　

　　3.2 主动适应新形势。

　　

　　在当前时期， 地勘单位从思想认识、观念意识上就要顺应形势要求， 转变或改变一些传统认识和习惯做法， 在实际工作中要积极主动遵守事业单位管理制度， 比如在收入分配、组织人事管理、项目组织实施、成本支出控制、资产购置与处理等方面， 只有先适应了环境， 才有机会去改变， 在适应形势的基础上未雨绸缪， 谋划好深化改革的路径。目前， 地勘单位还存在大量的市场经营活动和二级企业， 在事企剥离、所属企业纳入集中监管改革完成前， 可按照“分制管理， 分体运行”的模式， 既保持市场竞争活力， 又可有效降低政策风险。分制管理， 就是地勘单位本级的业务活动要严格执行好事业单位制度， 所属企业的生产经营活动执行企业制度进行规范管理；分体运行， 就是逐步厘清事业单位与企业法人在决策、经营、资产和人员管理等方面的界限， 实现内部的事企分体运行。

　　

　　3.3 不必过多纠结地勘单位体制改革顶层设计。

　　

　　属地化后， 大家一直都在呼吁地勘单位体制改革需要顶层设计， 但笔者认为国家和省两个层面的顶层设计都已存在。1999年， 国务院在属地化管理改革中明确：“中央和省一级保留一部分承担基础性、公益性、战略性地质勘查任务的骨干力量， 将其余地质勘查单位逐步改组成按照市场规则运行和管理的经济实体”;2006年国务院在《关于加强地质工作的决定》中再次强调：“进一步落实国务院关于地质勘查队伍管理体制改革的方案， 按照企事分开的原则， 推进国有地质勘查单位改革”, 《国务院办公厅关于深化地质勘查队伍改革有关问题的通知》 （国办发[2003]76号） 、《国土资源部关于促进国有地勘单位改革发展的指导意见》 （国土资发[2010]61号） 都要求坚持“政事分开、事企分开、管办分离”的改革方向。各省 （区、市） 在1999年后也都出台了相应的文件。

　　

　　由于各省 （区、市） 的发展阶段、资源禀赋、财税收入、队伍格局、人员规模等不尽相同， 国家层面也只能出台原则性、方向性的指导意见， 制定“一刀切”的改革方案和支持政策也不一定切合实际或难以实施， 近年来讨论热烈的“云南模式”“内蒙古模式”“广东模式”“华东有色股改”“辽宁整体转企”也是众说纷纭、不可复制。从省级层面来看， 可能更为关心直接涉及民生、基础设施、文化宣传类的企事业单位改革， 而对地质工作、地勘队伍了解不多， 地勘单位似乎也乐于沉浸在事企混行模式中“利益均沾”, 主动服务地方、融入地方的意识不强， 成了一支“召之才来、挥之可去”的队伍。因此， 地勘单位体制改革不应过多纠结和一味等待国家层面的顶层设计， 结合实际、主动谋划、自下而上地争取省级层面的主导推动和支持政策可能会更接地气。

　　

　　3.4 公益二类地勘单位是一种过渡体制。

　　

　　从各省 （区、市） 对地勘单位分类划定的结果推测， 地勘单位认为“力争公益一类、确保公益二类”更符合当前实际， 大多数的地勘单位希望继续维持当前事企混行的模式， 等着政府来改， 或许会争取到更多的支持政策， 这样的想法是不利于地质事业和地勘经济发展的。从国家政策层面和地方政府改革现状来看， 归属于公益二类的事业单位主要是指高等教育和非营利医疗等机构， 因为这些行业与社会民生、基本保障更有直接关联， 而属地化的地勘单位远远达不到这样的定位要求。事业单位分类改革后， 划分为公益一类和公益二类的事业单位在管理体制上并没有本质上的区别， 公益二类事业单位在预算管理、市场经营、国有资产处置、投融资、财务会计等方面仍然要执行层层审批、程式化的事业单位管理制度， 长此以往， 公益二类事业单位的市场经营活动必将受到遏制而逐步萎缩， 要么必须按照“厅字[2016]38号”文件要求对竞争性经营活动进行事企剥离。所以， 从国家体制改革的趋势看， 对于地勘单位划分为公益二类事业单位仍然是一种过渡体制。目前地勘单位事企混行模式已经受到现行政策的“掣肘”, 划分为公益二类的地勘单位将继续处于“地勘费吃不饱、市场也做不好”的尴尬局面。

　　

　　3.5 要解决好地勘单位历史包袱。

　　

　　国有地勘单位成立于建国初期， 与其他同期成立的行业一样， 多年来形成了一个较为封闭的“小社会”, 存在队伍臃肿、离退休人员和待岗人员多、“三供一业”改造尚未完成、住宅基地物业尚未社会化管理等问题和困难， 这些问题和困难不能简单归结为都是地勘单位的自身原因造成的， 在改革过程中要本着实事求是、确保稳定的原则， 将其作为改革成本纳入财政基本保障逐年消化解决， 不能当成一种“包袱”简单划转到改革后的地勘企业来承担。从目前及今后的公益性、基础性、战略性地质工作需求判断， 地方政府对改革后的公益类地勘队伍规模需求是很有限的， 如何打造和培育地勘企业改革平台是地勘单位体制改革的重点和难点。三十多年来， 地勘单位秉承“三光荣”精神， 充分发挥专业优势， 为国家和地方经济建设作出了巨大贡献， 可谓“献了青春献子孙”.长期以来因各种因素形成的历史包袱， 在改革过程中理应划属事业单位由财政兜底解决， 在确保稳定的前提下推进改革， 让改革后的地勘企业能轻装上阵， 吸引更多的人员到企业去干事创业， 从而达到最终减轻财政负担的目的。

　　

　　3.6 地勘单位体制改革不能非此即彼。

　　

　　改革是促进发展的强大动力， 是手段而不是目的。由于地质工作的特殊性和地勘单位特殊的历史沿革， 地勘单位的改革应有别于以事务型工作为主的一般事业单位改革， 要厘清三种不恰当的认识：一是只要提到地勘单位改革就是整体转企的定式思维， 无视客观条件搞不切实际的过头改革， 只会挫伤甚至破坏生产力的发展；二是一味强调地质工作的公益属性， 一讲改革就想整体回到计划经济财政全额保障体制的固守思维， 社会主义市场经济下的地质工作， 既要尊重地质科学规律， 又要遵循市场经济规律， 不可偏颇；三是“以不变应万变”的观望态度， 殊不知地勘单位的事企混行模式已经是“如履薄冰”, 难免导致事业做不精、企业做不强。地勘单位体制改革应把握好三个“有利”原则：一是有利于地质事业发展， 精干事业队伍， 增强公益属性和确保全额供款保障；二是有利于地勘经济发展， 搞活地勘企业， 增强竞争实力和争取更多支持政策；三是有利于队伍稳定， 职工在改革后能够各得其所、各尽其才， 激发出创业干事热情。

　　

　　发展是目的， 改革是动力， 稳定是前提。地勘单位体制改革是一个复杂的系统工程， 不可能一蹴而就， 但不能坐等观望， 也不必“谈改色变”.地勘单位在当前时期更要主动担当作为， 充分考虑地方政府对地质公益服务的需求、社会对地质工作的需要空间， 把握好“厅局关系”和“中央军、野战军和地方军”关系， 结合实际， 研判谋划好队伍规模、体制架构、发展定位和实施步骤。

　　

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