摘要：耕地是农业发展的根本，耕地资源的保护对于我国可持续发展有重要意义。文章首先对当前我国耕地管理目前存在的问题进行研究。然后通过回顾美国土地政策发展变化的过程，介绍美国政府在历史上是如何应对土地问题，又是怎样逐步完善土地管理体系的。主要论述了其经历的开发期，觉醒期和当今的科学管理期。其中严格的土地用途管理制度、特殊的耕地保护政策及鼓励土地的有效利用对于促进我国耕地保护、特别是有效控制城市蔓延对耕地的侵占具有管理策略与政策策略上的参考价值。文章最后对我国当代耕地的保护提出了建议，包括完善土地政策的配套法律，优化土地利用规划制度和建立符合国情的公众参与制度等措施。
关键词：美国；土地政策；资源保护；耕地；土地管理；
随着近年来中国社会经济的快速发展，城市也随之迅速发展，1978年全国城市数量仅200多，到21世纪的今天猛增到600多。城镇化的发展不可避免地带来城市边缘的扩张，进而引发对城市周边农业耕地的侵占。“对农地的强烈需求是城市化发展的重要特征之一。”[1]基于全国土地调查数据，表一反映了自2000年至2015年全国耕地面积的变化情况，可以看出，全国耕地面积不断减少。虽然国家加大了对耕地的保护力度，2003年下发了《国务院办公厅关于治理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》，自2004年以来耕地减少的速度逐渐放缓，但是受城镇化发展、建设用地等因素的影响，耕地资源仍呈逐年减少。2008年国务院颁布了《全国土地利用总体规划纲要（2006~2020年）》，明确提出了保护耕地规划目标-坚守18亿亩耕地红线，但仍不能遏制住耕地逐年流失的现状。与此同时。人口的持续增长带来人均耕地面积减少，耕地资源保护压力不断增大。其他因素不变的情况下，据专家考证三十年内我国人均耕地面积将低于联合国粮农组织的警戒线，严重的耕地问题寇待解决。
我国土地供需矛盾日渐突出，然而大多数城市又存在土地闲置和耕地浪费的情况，土地利用率不高。“农村土地法律制度体系不完善，管理体制不健全，这一系列的因素导致耕地利用中的悖论：一方面是土地资源奇缺，另一方面是荒芜浪费和低效率利用。”[2]全国性耕地闲置主要在开发区，部分高产农田在进行规划后，占而不用。究其原因，在城镇化进程中，与通过拆迁获取土地方式相比，征用耕地在成本上有绝对的优势，这也造成多数城市在城镇化进程时多采用外延式开发，造成国内大部分城市存在土地利用率偏低的问题。虽然国家出台了一系列关于土地闲置的法律，但企业土地闲置大多都未受到处罚。因为关于土地闲置的认定困难，有关管理部门无法界定准确的数据。这种违法成本低加之囤地倾向加大了土地闲置的可能。
我国土地管理模式采取自上而下的体制，存在着一些问题。主要表现有土地规划立法不完善，故权威性不高。由于新中国建国以来多年土地法的缺位，至今没有形成完善的法律系统，虽然我国目前已出台了《土地法》，但是许多实施细则难以呼应。因此在土地利用规划上也做不到详尽，所以实施起来容易出现漏洞；规划领域割裂，土地利用总体规划与其他规划脱节，各领域规划之间冲突，各领域规划上过分强调自身的功能，忽视了与其他领域的协调与互补，客观上造成了城镇总体规划与村镇的建设规划不协调甚至矛盾的情况；规划过程中还存在群众的参与度不高、规划的修改缺乏严格的制约等问题。
1美国耕地管理制度完善历程
美国历史也曾经历过土地规划混乱的时期，当时过渡垦殖、土地投机现象严重，但如今已形成了科学的土地管理体系，因此研究美国的土地管理发展历程对我国完善土地管理制度有很强的现实意义。美国土地资源管理大体上经历了粗放管理的开发期，协调过渡的觉醒期和严格依法的科学管理期3个阶段。
1.1开发期（18世纪70年代至20世纪30年代）
开发期始于美国建国初期，刚刚独立时，美国国土主要集中在东部，西边界在密西西比河一代。1787年的《西北法令》（The Northwest Ordinance）是较早的关于中西部地区垦殖开发的法律。后来经过战争加上购买路易斯安那州，政府获得了西部地区广阔的土地。为鼓励西部开发，1862年政府颁布了的《宅地法》（Homestead Act），规定凡拥护联邦的成年公民只要缴纳10美元即可在西部得到160英亩的土地，经营五年后便归个人所有。《宅地法》的实施满足了民众拥有土地的愿望，但也助长了土地投机的行为。“这些政策被标榜为维护自由民和中产阶级城市居民的利益，但实际上各方案的真正受益者多为投机分子、开发商和地方政府。”[4]势单力薄的农民往往没有足够的财力经营大片的西部干旱土地，许多小农坚持经营五年获得土地所有权后便不得不将土地出售给资产雄厚的土地投机者。这期间政府急切地处理公有土地，管理粗放，人们只关注既得利益根本不关心恢复地力的农法，不加节制的开发导致原本优质肥沃的西部土地被过度垦殖。“在美国最好的土地中，有1亿英亩曾经是肥沃的农田，由于一味地追求利润，不适当耕作而被无可挽回地毁坏；另外有1.25亿英亩耕地遭到严重破坏，还有1亿英亩耕地正受到严重威胁”.[3]这一时期土地的滥用引发一些关注环保学者的抗议。约翰·斯坦培克的名着《愤怒的葡萄》（The Grapes of Wrath）中即有多年滥垦造成尘暴区，最后农民被迫离开的描述。虽然在1902年，西奥多·罗斯福总统签署了《联邦土地开垦法》（National Reclamation Act），1903年美国农业部设立了联邦土地开垦局，对开发利用土地进行一系列管理和规定，但在当时并没有遏制住对土地破坏性开垦的势头。美国的土地开发阶段基本上是不加选择地处理公有土地，期间大量的土地被无序开发，但同时也被破坏，出现一系列土地投机、破坏和浪费的问题。
1.2觉醒期（20世纪30年代至70年代）
20世纪30年代一连串“黑风暴”席卷美国，大平原变成一片沙漠，土地资源遭到破坏并且直接影响了西部一大批人的生存。人们开始意识到保护环境，保护土地的重要性。1935年，美国成立土壤保护局，国会通过了《土地资源保护法》（Soil Conservation Act），从国家层面上确立了保护土地的政策。
在同一时期，随着城市化的发展（1920年美国基本上实现了城市化，城市人口超过农村人口，占全国人口的51.2%）越来越多的人选择在郊区居住，通过小汽车来往于郊区与市区之间。由于人口向郊区扩散，相邻的大城市出现了交融现象，“大都市区”一词被用来形容这种城市蔓延的现象。这种低密度蔓延发展的代价是土地资源的浪费，1/3的农田被占，城市外围的开发区不断将优质耕地转变为城市用地（着名的“硅谷”曾经就是优质的农业基地），耕地受城市蔓延侵占的影响的问题变得突出。而且过度的郊区化发展造成了城市中心的衰落。为了有效利用城市土地、减少城市蔓延占用农田，政府开始对城市土地使用加以管理，出台了《1949年住房法》（Housing Act of1949），该法案的主要内容是开展城市更新、建造公共住房。藉此政府进行了耗资巨大的城市更新运动，然而实施过程却困难重重，市中心建设渐渐转向商业用途，背离了初衷，被民众诟病。后来政府又出台了一系列的法案振兴市中心，如1966年的《示范城市与都市开发法》（Demonstration City and Metropolitan Development Act）。经过30年的努力，市中心复兴取得了一定的效果，流向郊区的人口有所减少。但随着美国新一届政府上台，一系列住房法的预算被削减，后期也不再发挥作用。
从美国这一段发展历史可以看出早期不合理的利用土地资源将会给未来的土地利用带来严重的问题，后期治理耗资巨大且没有达到理想的效果。
1.3当今严格科学管理（20世纪70年代至今）
20世纪70年代以来，美国政府不断完善土地管理的法律法规，1976年通过《联邦土地政策与管理法案》（Federal landPolicy and Management Act）结束了美国国有土地管理在法律层面的混乱现象。1981年的农地保护法强调了对农业用地的保护，此后亦有对这些法律法规的不断完善，这些法律的应用明显减缓了农业用地向商业用途转化的速度。如今，美国已形成了比较完善的土地管理体系和科学的管理方法，主要体现在以下几个方面。
1.3.1严格的土地管理制度
立法上，美国对土地的利用有着比较完善的法律体系，除了联邦法律以外，各州和城市也会根据自己州的实际情况制定一系列土地法令，至今有数千条成文法律规定着国土资源管理的方式，形成了交叉完备的法律体系。土地利用编制也非常严格，“美国的土地利用规划编制过程非常艰难，历经几年时间，但一经颁布，就很难轻易变更，即使变更也有严格的程序。当然，由于论证充分、预测科学合理，也不需要大的改动。例如圣荷塞市就只允许讨论5英亩以下的规划修改，超过5英亩要等到10年一次的大修编时才予以考虑。”[5]
内容上，20世纪50年代后期至今，政府土地管理的重点是控制城市的规模和加强农业用地保护，鼓励城市走内涵式发展道路，要求城市的开发只能在界限内进行。如俄勒冈州政府给州内的240个城市划定了“城市拓展界限”,不允许在界限外进行开发。在制定的法规中有严格的土地用途管制法规，郊区建房这类占用农业用地的活动更是严格限制的。通过这类政策规定，鼓励城市的紧凑型发展，从而提高了土地的利用效率。
方式上，美国土地管制主要利用分区规划，分区制是美国控制农业用地随意作为工业或建设用地的一个重要手段。规定在特定农业分区内只允许农业和为农业服务的设施的存在。实际上就是将土地划分成不同的片区，用以界定不同分区的范围，用途及使用规则。“目前，美国的土地使用分区规划做得非常详细，城市范围内的每一块土地几乎都是经过分区规划的，且每一地块的分区规划资料全部输入计算机系统，供用地者查询。”[6]当然也存在临时性分区（有特别授权法案的前提下）。通过这种严格的土地用途管制制度，美国在保护耕地、控制城市规模扩张等方面取得了比较理想的效果。
总体上美国的土地规划是严格的。长远的，不会轻易更改2.0的。同时又有总体规划（ The Master Plan ），总体规划定期修订，以适应不断变化的发展趋势。调整修订规划亦以保护耕地和少用耕地为出发点。
1.3.2特殊的耕地保护的政策
美国土地保护法的核心是保护农用耕地。保护的第一步是鉴定优质耕地以确定保护的范围，美国农业部将优质的农田定义为“土壤、坡度和排水情况最适合种植粮食、饲料和油料作物的土地”.根据农田的大小，供排水系统优良等因素鉴定优质耕地并记录在册，将这些耕地划分为基本农地、特种农地、地方重要农地和州重要农地，以便在以后的规划中予以保护。制定农业区划是美国土地分区规划的一部分，在农业划区内只允许从事农业相关的活动，其严格程度体现了美国保护耕地的决心。
为保护耕地美国政府投入了大量资金，如1996-2002年7年间耕地保护的资金预算为13亿美元，而2002 -2007的6年资金预算迅速攀升至46亿美元。而且，“美国对耕地的保护不仅在于关注未来粮食产量的问题，更在于长远的土地资源的保护”.[7]政府鼓励农民每隔一段时间休耕一部分土地，一来可以解决农产品产量过剩的问题，二来可以防止对土地的过度垦殖。20世纪60年代开始，政府规定农场主至少要休耕20%的土地，为此政府会予以一定的补贴。1985年政府与农场主签订合同，给予其补偿的基础上要求农场主休耕的同时不能抛荒，而且农场主与政府签协议保证农用地不挪作他用后，还可获得农业所得税、农地财产税的减免，这是政府通过农场主保护农地的措施。此外，政府在修建公路时也会尽量避免占用农地，美国不少高速公路蜿蜒曲折，就是在设计的时候选择河流山脉等地区，即使付出很大的代价也尽量绕过农田。这一系列专门针对耕地保护的政策无疑对保护耕地资源起到了积极作用。
1.3.3鼓励土地有效利用
美国鼓励有效利用土地，为避免土地资源长期闲置，法律上有一条“时效占有”（Adverse Possession ）原则。所谓“时效占有”简单来说是指某人占有了一处不属于他的土地超过一定时间以上便“反客为主”,这块土地便归他所有（政府房屋地产除外）。当然满足“时效占有”需要一些条件：占有者是因个人利益使用土地；对土地的占用应是连续的、公开的等。各州对占有时限的规定不一，德克萨斯州的法律规定时效是10年，超过10年原土地所有者便失去索要的权利。
可以看出美国这种土地制度目的在于鼓励土地的有效使用，惩罚长期闲置资源的土地主人，避免资源的浪费。这种在东方文化看来的霸占行为，在美国却得到认可，还受到法律保护，根本原因在于美国反对浪费土地资源的态度，目的是为了杜绝土地囤积的投机行为。而我国一些有些开发商却能够将优质农田圈地后数十年而不开发，等土地升值后则转手卖出。其浪费土地资源的行为应该得到谴责，而能让这种行为得以存在的土地管理制度更值得我们反思。
2结论
中美两国虽然体制不同，历史沿革的观念也有很大差异，但是保护资源的愿望是一致的。有针对有选择的借鉴美国土地管理的经验，寻找更适合我国土地未来发展的道路，对我国耕地保护有重要意义。
2.1完善土地政策的配套法律
土地政策的制定需要有明确的法律保障。美国在规划土地使用的过程中主要的标准是法律法规及政府制定的各类详尽的规范标准等。我国需要完善细化制定土地规划的法律法规，对各级政府的权限和职责加以明确规定，以此约束引导地方土地利用规划和管理。
另外，我国虽已有了比较系统土地管理法律条例，但实施起来却很困难。所以，还应制定保证有关土地规划等方面法律实施而必需的配套法律、法规，以此保证土地法的权威性。还有，对于土地资源浪费的情况也要立法惩治。“对于当前城镇化发展过程中所出现的各种耕地资源破坏行为应该上升至危害公共安全新高度。”[8]依靠国家立法的力量，从一开始规划到实施和监督都有真正的法律保障，从而推动社会各界真正参与到耕地资源保护工作中去。
2.2优化土地利用规划制度
目前我国土地规划面临的大问题就是各部门规划不统一甚至矛盾的情况，这给部门之间协调带来了很多困难，实施起来也并不容易。美国有统一的政府部门来统一规划，避免了这样的问题。在符合实际国情的情况下，我国可以利用当今大数据，卫星云图等先进技术把土地资源汇聚到数据库中，做出指导性的总体规划。这样可以充分利用土地总体规划对城市规模加以控制，减少城市扩张对耕地的侵吞。
在制定土地规划的过程中，还需要对土地的用途加以明确规定限制。城市规模的扩张往往会侵占农业用地，所以需要在问题出现之前加以限制。在开发之前，规定土地的用途，不得挪作他用。规划确立之后还要对规划实施过程加以管理。一旦土地划定用途开始开发，就要对其使用过程加以监督管理。这样一来可以避免工业用地随意侵占农业用地；二来可以防止投机商占地而不用，坐等土地升值等行为；土地的利用率会相应提高。严格的土地用途管制有利于耕地的保护，也会减少土地资源浪费的现象。
另外，土地规划的制定应具有持续性，划定一个最低利用期限，减少土地随意变更造成的种植投资浪费的情况，避免短期土地规划所造成的土地收益不高，资源浪费等现象。
2.3建立符合国情的公众参与制度
美国土地规划过程中民众的参与很重要，法律规定土地利用规划必须有公众意见的参与，要听取普通公民的意见，在充分考虑公众意见的基础上对规划进行修正及表决。其规划制定和通过的过程其实也是为了获得广大公民理解和支持。我国由于历史及体制等原因，没有全面系统的公众参与制度。当今时代，公众参与不仅对于土地规划的双向信息沟通有重要意义，而且对提高人们保护土地，珍惜资源的意识也有很大作用。
另外，我国有一些地区的官员，将国家给予的农业补贴用于别的用途，或者直接造假贪污，而伪造出数据反映给上级机构，造成国家耕地保护政策失灵。公众参与对类似的贪污造假、违法违规占地，占而不用等行为有很好的监督作用。所以我国可以借鉴美国规划听证会的方式，给予公众审查和发表意见的机会，参与土地规划的制定及后期的监督。
参考文献：
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