深化政策性金融改革若干问题的思考

　　摘要：深化政策性金融改革是十八届三中全会后完善金融市场体系的重要举措， 从实践层面落实好政策性金融改革成为关键。从理论层面明确政策性金融的公共性定位、强化政策性金融机构长久存在的战略性地位， 以及从实践层面利用好政策性金融高财务杠杆经营的特点、建立符合政策性金融机构经营特点的国有资本经营预算管理制度、完善政策性金融法人治理结构是未来深化政策性金融改革的重点。

　　

　　关键词：政策性金融公共性； 国有资本经营预算； 法人治理结构；

　　

　　2013年11月， 党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》， 其中推进政策性金融机构改革成为完善金融市场体系的重要举措之一；2015年4月， 国务院正式批复国家开发银行、中国进出口银行及中国农业发展银行三家政策性金融机构的改革方案， 全面深化政策性金融机构改革步入实质性阶段。如果说在此之前， 理论界与实务界关注的核心问题可以概括为“办不办政策性金融”, 那么在此之后， 核心问题便应当转变为了“如何办好政策性金融”.在回顾、反思以及对政策性金融实务工作调研的基础上， 笔者就深化改革过程中面对的一些新问题进行辨析， 以期在理论上为实务工作提供借鉴。

　　

　　一、政策性金融本质特征公共性之辨

　　

　　20世纪90年代初， 白钦先在其专着《比较银行学》及《各国政策性金融体制比较》中率先提出了政策性金融概念并予以系统性研究。在各国金融体制比较研究过程中， 白钦先发现当时国内外普遍使用的金融这一概念实际上与今天我们使用的商业性金融这一概念是等同的， 都是指一种市场化行为；然而在各国金融实务的实践过程中又存在着另一种非市场的、有政府背景的、具有补充性质的、服务特定领域的金融行为---它显然同奉行市场经济原则、以民间资本为主、占据市场主体地位、受众广泛的商业性金融不同。他把这种特殊性质的金融行为定义为政策性金融。

　　

　　事实上， 当时在给这种特殊金融形态进行命名之初还考虑了“政治性金融”或“政府性金融”这两个称谓， 但由于使用“政治”“政府”字眼过于敏感、也同整个经济体制转轨的时代背景不相协调， 权衡之下采用了“政策性金融”这一表述；所谓的“政策性金融”这一表述也并非完美， 也只能说是在众多可能性选择下的一种妥协[1].这就使得“政策性金融”这一概念提出伊始， 就受到了一些学者的质疑。其实， 这里所谓的“政策”是指为配合特定的经济政策、产业政策、社会政策而进行的一种特殊金融行为。因此， 为了澄清这种模糊， 在中国人民银行建行五十周年之际， 在《中华金融辞库·政策性金融分卷》中， 白钦先进一步对政策性金融概念进行了规范与界定：“政策性金融是同商业性金融彼此对称、平行、并列的两大金融族类之一， 是在一国政府支持或鼓励下， 以国家信用为基础， 不以利润最大化为其经营目标， 运用种种特殊融资手段， 严格按照国家法规限定的业务范围、经营对象， 以优惠性利率或条件直接或间接为贯彻、执行、配合政府的特定经济政策、产业政策和社会发展政策乃至外交政策， 而进行的特殊性资金融通行为或活动的总称。”[2]当然在出版《中华金融辞库》的这个时候， 政策性金融这一概念已被广泛接受并付诸实践。

　　

　　而作为理论研究， 对政策性金融的探讨仍在持续并不断深入， 特别是在进入21世纪后， 公共性概念的引入给政策性金融基础理论研究注入了新鲜血液。2000年， 白钦先与郭纲在《关于我国政策性金融理论与实践的再探索》一文中认为政策性金融是准公共产品的提供机制；2010年， 白钦先与王伟在《科学认识政策性金融制度》一文中进一步指出政策性金融作为一种制度设计满足了社会成员对金融公共产品的需求， 并提出了“公共利益原则”;2015年， 白钦先与张坤在《论政策性金融的本质特征---公共性》一文中正式提出政策性金融的公共性特征， 指出政策性金融的公共性是政策性金融以国家信用为基础， 在非排他、非利益诱导机制安排下提供具有特定选择对象的金融服务以实现其最高宗旨---金融资源配置社会合理性的本质性特征[3].从这个意义上讲， 用公共性金融这一称谓比政策性金融更为贴切。

　　

　　之所以提出政策性金融的公共性或干脆将其称为“公共性金融”有两方面积极意义。首先， 公共性强调政策性机构在利益取向上追求社会公共效益最大化， 而非自身利益最大化， 从属性上与商业性金融做了根本性区别， 也避免了政策性金融机构与商业性金融机构的竞争。其次， 公共性强调政策性金融机构在实现社会利益最大化过程中务必与国家政治权力高度结合， 它必须享有国拨资本、享有主权信用、享有税赋减免， 从而在制度上为政策性金融职能的发挥予以充分保障。

　　

　　二、政策性金融机构与政策性金融业务之辨

　　

　　在以往的诸多研究中， 都系统性地阐述了“强位弱势”群体长久存在的必然性， 进而政策性金融作为长久性、战略性决策的重要观点， 在此不再赘述。笔者想要进一步探讨的是， 这一制度在实践层面中的具体选择和具体对策， 譬如政策性金融业务与政策性金融机构的关系。

　　

　　从理论上讲有两种可能：一是政策性金融业务由非政策性金融机构承担， 二是政策性金融业务由专门的政策性金融机构承担。这两种搭配模式当然各有利弊， 在世界各国的实践过程中也都可以找到典型代表。

　　

　　例如法国农业政策性金融体系就是第一种情况的典型代表。法国的农业政策性金融体系是建立在合作金融基础之上的， 与合作金融一起构成“金字塔”结构， 处在最上层的是法国农业信贷银行， 它作为整个法国农业政策性金融体系的核心， 透过广泛的持股及代理控制着全国各地的农业信贷地区银行以及基层的农业信贷信用合作社， 处于基层的农业信贷合作社的经营方针和策略体现着中央机构的政策意图[4].如此一来， 非政策性金融机构承担政策性金融业务， 可以在机构开支、人员开支上有显着的优势， 政策性金融业务的开展也可以利用商业银行、农村合作社等基层机构广泛深入生产第一线的优势， 使相关弱势群体直接受益；此外， 借款人资信背景信息共享、风险管理技术共享、设备技术共享、网络技术共享也有助于解决信息不对称带来的弊端。

　　

　　然而， 非政策性金融机构代理政策性金融业务这一模式的缺点也十分明显。首先， 代理机构如果是商业性金融机构， 很有可能出于自身追求利润最大化的动机而故意打压政策性业务， 使其更少地承担政策性成本；其次， 如果不能有效地核算政策性业务与商业性业务， 机构内部也容易滋生腐败或寻租， 很容易导致那些不符合扶植条件的借款人通过非法途径获得优惠贷款， 而机构内部人员也容易通过政策性损失掩盖经营不善的后果；最后， 在国家动员能力方面， 专门设立政策性金融机构可以显着增强政策性金融的影响力， 特别是在战争、自然灾害等特殊时期这一优势可能更为显着；一个侧面的例子是一些国家在战争时期会将全部银行收归国有以形成国家垄断， 从而对货币、金融具有强大的动员能力， 在某种意义上， 这种形态下的金融也可称为政策性金融。以上种种原因也是世界上大多数国家设立专门的政策性金融机构的重要原因。

　　

　　基于上述论述， 我国实行政策性金融机构专营政策性金融业务的模式也将是一种长期选择。这是符合中国政策性金融机构设立运行二十余年的实际国情的需要， 更是过去十年中政策性金融机构商业化转型失败后的迷途知返。

　　

　　三、政策性金融机构高财务杠杆经营利弊之辨

　　

　　所谓财务杠杆是指经营实体通过适度举债的方式调整资本结构， 进而影响权益净利润率。金融机构作为特殊的经营实体， 其本身就是在经营货币资产和货币负债， 因此， 如何利用好财务杠杆是所有金融机构共同面对的问题。为了分析问题的便利， 我们引入杜邦财务分析模型：

　　

　　权益净利润率是衡量投资效率的指标， 营业净利润率是盈利性指标， 总资产周转率是营运指标， 权益乘数是衡量财务杠杆的指标[5].对于一个金融机构而言， 当盈利能力和营运能力既定时 （且都为正） , 高财务杠杆经营能够为金融机构取得更高的投资回报；反过来讲， 当保持既定的投资效率时， 即权益净利润率一定条件下， 高财务杠杆经营可以允许金融机构有较低的盈利能力和运营能力。

　　

　　因此， 作为政策性金融机构， 它提供优惠利率贷款、提供较高比例的长期贷款必然导致其盈利能力和营运能力较一般商业银行都低， 但是政策性金融机构采取高杠杆经营的方法可以最终使其投资效率与商业银行趋同甚至超过商业银行；换句话讲， 在保持必要的投资效率下， 要想让政策性金融机构发放低利率贷款和长期性贷款， 高杠杆经营成为必然选择。通过2015年中国农业发展银行和中国农业银行的财务数据 （见表1） 比较我们可以证明上述判断。

　　

 

　　2015年中国农业发展银行权益净利润率为15.52%, 略高于中国农业银行的14.93%, 证明前者的投资效率略高于后者；其重要的原因是中国农业发展银行采取了高杠杆经营的策略， 其权益乘数为42.42, 远高于农业银行的14.70, 而与此同时又保持了较低的盈利能力和营运能力， 其营业净利润率24.32%和总资产周转率1.50%, 均低于农业银行的33.71%和3.01%.通过上述论述我们可以看出， 高杠杆经营是政策性金融机构发挥政策性职能的重要武器；倘若不能有效利用财务杠杆的力量， 政策性金融机构政策性职能的发挥必将大打折扣。

　　

　　当然， 单个金融机构高杠杆经营也意味着其要承担更高的财务风险， 整个金融业的所有机构都采用高杠杆经营就会导致整个金融体系和整个经济体系的系统性风险。因此， 在当前世界金融监管趋于严格和审慎的大背景下， 《巴塞尔协议Ⅲ》逐步推进， 其核心思想就是通过限制银行财务杠杆的比率达到降低银行风险以及整个金融、经济的系统性风险。但笔者在此想强调的是， 政策性银行应当单独作为一个特例对待， 而非简单地比照商业性银行执行相关标准。如果没有了高杠杆经营这个优势， 那必然倒逼着政策性金融机构提高盈利能力和营运能力， 最终与商业性金融机构的经营特点趋同， 也就无所谓什么政策性金融了。

　　

　　更进一步讲， 政策性金融机构采取高财务杠杆经营也并不必然导致财务风险的提升。对于一般工商企业与商业性金融机构而言， 财务杠杆比率的提升往往伴随着债务融资成本的上升， 进而带来更高的财务风险；但政策性金融机构不同， 它具有公共性， 享有国家主权信用， 其发行的债券利率对资本结构的敏感度极低， 即使如中国农业发展银行那样， 其资产负债率已逾97%, 但其国际信用评级仍为AA级， 与中国主权信用评级一致， 因此其主要的资金来源仍是发行金融债券。综上， 利用好政策性金融机构的高财务杠杆是未来政策性金融机构发挥好政策性职能的重要财务保障。

　　

　　四、建立政策性金融国有资本经营预算管理之辨

　　

　　在过去的十余年中， 我国政府机关、事业单位、国有企业等公有制经济相关的重要组成部分已逐步建立了预算管理制度， 分别确立了公共财政预算、政府性基金预算、社会保险基金预算、国有资本经营预算四大预算体系， 强化了公共性资金收支的科学管理及透明化程度， 特别是国有资本经营预算管理制度在央企、国企的普遍性建立可以说有效地预防了国有资产的流失， 促进了国有资本的保值、增值[6].然而， 到目前为止， 国有资本经营预算管理的范围却尚未包括任何一家金融机构， 当然， 政策性金融机构也属于其中之一。因此， 审计署在历年向全国人大提交的《中央预算执行和财政收支报告》中多次提出将金融机构纳入预算管理范畴[7];为了应对这种呼声， 财政部也给予积极回应表示由财政部金融司牵头的《中央金融企业国有资本经营预算管理办法》正在研讨、制定中并预计会尽快出台。由此可见， 从大环境上讲， 政策性金融机构执行国有资本经营预算管理是一种大趋势。

　　

　　另外， 从小环境来看， 从政策性金融机构自身经营管理的角度出发， 执行预算管理也很有必要。长久以来， 政策性金融机构在实务过程中面临的一个主要的争论是政策性金融机构该如何“保本微利”经营， 即具体盈利多少、亏损多少， 一直以来没人能说清。这就使得政策性金融机构缺乏一个稳定的、可行的、可借鉴的标准去衡量其经营绩效， 而且评价标准的缺失也容易导致机构内部形成道德风险， 即通过所谓的政策性亏损掩盖自身经营效率低下或人为过失造成的损失， 至少是存在这种可能性的。因此， 多年来政策性金融机构在应对如何评价自身经营绩效的拷问中一直处于被动态势。而全面引进预算管理制度， 恰恰可以作为一种可行的标准成为绩效评价的基准。具体来讲， 通过科学精确的预测， 对未来期间政策性金融机构因发挥政策性职能所需要的各项开支进行统筹规划， 形成系列性预算， 如经营预算、筹资预算、基建预算、工资预算、现金预算等；待到未来期间年末， 将实际的经营成果数据同预算数据进行比较分析， 就可以看出哪里盈利了、哪里亏损了， 进一步地还能将这种差异追责至不同分支机构、不同部门以及相关负责人身上， 形成追责问责制度， 这对于政策性金融机构自身经营效率的提高也是大有裨益的。

　　

　　但有一点是需要特别说明的， 尽管政策性金融执行国有资本经营预算管理是大势所趋， 但并非像其他央企、国企那样比照执行， 而是要充分考虑到政策性金融机构的特殊性---公共性特点。这个问题具体表现在对国有资本收益上缴比例的问题上。在十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中有如下表述：“完善国有资本经营预算制度， 提高国有资本收益上缴公共财政比例， 2020年提高到30%, 更多地用于保障和改善民生。”笔者认为， 这里对上缴比例的规定是一般性规定， 针对的是具有完全市场人格和市场行为性质的国有企业， 不排除存在特殊情况下特殊对待的情形；政策性金融机构作为公共性、政策性金融机构， 其本身所承担和发挥的公共性职能、政策性职能也非前者所能比的；至少它不是以追求利润最大化为最高宗旨， 而是以追求社会效益最大化为最高宗旨的， 这就必然导致其在盈利性上具有先天的弱势。倘若在“保本微利”的经营基础上再上缴一部分资本收益， 其后果必然导致其自身资本实力的不足和发展速度的滞后；更何况在当前看来， 政策性金融机构所承担的社会责任与它所具有的资本金实力已存在较大矛盾， 也正是因为如此， 此次政策性金融机构的改革重要举措之一是强化政策性金融机构的资本金。因此， 笔者建议， 政策性金融机构在纳入国有资本经营预算管理后资本收益仍应继续留存， 以此作为中央对政策性金融事业发展的实质性利好政策。事实上在目前已实行国有资本经营预算管理的央企中， 一些特殊性质的企业如中国储备粮总公司、中国储备棉总公司均已免于执行资本收益上缴。

　　

　　五、完善政策性金融法人治理结构之辩

　　

　　从三大政策性银行深化改革方案获得国务院批准所公布的信息来看， 未来改革其中一个重要亮点就是完善法人治理结构。所谓法人治理结构又称公司治理结构， 是现代企业制度中重要的组织结构。由于法人治理结构理论成为独立的学科时间较短， 理论界、政策制定机构和实务界对其概念目前尚没有统一的定义。现有的法人治理概念可以分为两大类：一类是从狭义角度定义， 法人治理即公司及其股东的关系， 是监督和控制的过程， 以保证管理层和股东利益相一致；另一类是从广义角度定义， 即法人治理不仅包括监督和控制公司及其所有者之间的关系。也包括了监督和控制公司与其他广泛的利益相关者的关系， 这些利益相关者包括雇员、客户、供应商、债权人、甚至社会公众等。

　　

　　从目前整个银行业发展来看， 绝大部分银行都建立了公司治理结构， 特别是在A股和H股上市的商业银行， 其法人治理结构均较为完善， 相关机制及配套措施都走在了前面， 当然这更多地是因为《公司法》《证券法》中对上市企业内部控制及强制信息披露的硬性要求所致。而政策性金融机构不仅没有上市， 而且其在资源配置方式、运营目标、业务领域、资产负债结构以及法律规范等方面与一般商业性金融机构也存在明显差异。因此， 政策性金融机构在法人治理模式上不能简单照搬一般商业性金融机构的法人治理模式， 而是应当结合政策性金融自身的特点， 构建适宜的治理模式。

　　

　　以中国农业发展银行为例， 自1994年成立以来， 没有设立股东大会和董事会， 一直实行党委领导下的行长负责制， 监事会由国务院派出， 代表国家行使资产所有者的监督职能， 对农业发展银行的资产质量及国有资产保值增值状况实施监督， 不参与、不干预农业发展银行的经营决策和日常经营管理活动。客观地讲， 这种治理结构的优势很明显， 主要有决策链条短、管理层次少等优点， 基本适应农业发展银行政策性银行的性质和职能要求， 运行情况总体也不错。但同时， 这种治理机制的不足之处也是明显的， 主要表现为， 这种治理结构难以满足政策性银行在政策协调和决策机制等方面的要求， 并导致两个问题：一是政策协调的难度较大。必须同时接受多个政府部门的指导、管理和监督， 特别是在职能范围拓展、业务品种开发及配套政策支持等方面， 需要请示汇报和解释协调的部门较多。由于缺少有效的协调机制， 农业发展银行需要分头做工作， 协调效率较低， 也不利于高级管理层集中精力抓业务经营和内部管理。二是高级管理层承担较大的决策压力和决策风险。农业发展银行在业务发展和经营管理方面的重大事项需由总行党委决定， 高级管理层集决策权和执行权于一身， 两种权力之间缺乏相互制衡和支持， 高级管理层面临着较大的决策压力和决策风险。

　　

　　农业政策性金融机构与商业性金融机构在经营目标、运作方式等许多方面具有较大的不同之处， 导致政策性金融机构与商业性金融机构相比在治理结构方面也呈现出一定的不同之处。一是目标追求不同。农业政策性金融机构以执行国家政策为首要任务；商业性金融机构则以股东利益最大化及自身利润最大化为经营目标。二是组织架构不同。从国际实践来看， 政策性金融机构的董事会成员主要由政府部门委派的部门董事和个别专家学者型独立董事组成， 突出政府部门共同治理的理念；商业性金融机构董事会成员主要是股权董事。三是职能不同。除执行商业性金融机构董事会职能之外， 政策性金融机构董事会还需履行贯彻落实国家有关金融扶持政策、协调有关政府部门之间的关系等职能。由此可见， 政策性金融机构建立董事会的宗旨具有特殊性， 其目的在于通过政府相关部门共同治理， 更好地履行政策性金融机构职责和执行国家政策。

　　

　　以上是未来深化政策性金融改革需要重点关注和着力推进的五个方面， 即从理论上强化政策性金融公共性的本质特征及其长久存在的必然性， 以避免政策性金融发展的再次异化；从实践层面， 要充分考虑政策性金融经营的特殊性， 利用好高财务杠杆带来的便利及优势， 建立及完善政策性金融特有的国有资本经营预算管理制度和法人治理结构， 从而更为科学有效地管理好、经营好我国的政策性金融机构。

　　

　　参考文献

　　

　　[1]白钦先。白钦先集 （第六卷） [M].北京：中国金融出版社， 2012:15-26.　　

　　[2]白钦先。中华金融辞库--政策性金融分卷[M].北京：中国金融出版社， 1999.　　

　　[3]白钦先， 张坤。中国政策性金融廿年纪之十辨文[J].东岳论丛， 2014 （11） :25-36.　　

　　[4]徐爱田。各国农业政策性金融体制比较[M].北京：中国金融出版社， 2006 （9） :59-60.　　

　　[5]肖磊荣。财务管理[M].上海：立信会计出版社， 2016:78-85.

　　[6]周首华。财务管理理论前沿专题[M].北京：中国人民大学出版社， 2013 （11） :150-155.　　

　　[7]严金国。关于中央金融企业国有资本经营预算问题的几点思考[J].财政研究， 2015 （5） :93-96.