以海南省土地利用现状更新调查数据为主，国情普查数据为辅，在生态省和生态文明建设大背景下，通过融合6项空间类规划，重点强化空间管控约束的作用，针对海南省“多规融合”过程中出现的大规模核减现状建设用地问题
以下为本篇论文正文：
摘要：以海南省土地利用现状更新调查数据为主，国情普查数据为辅，在生态省和生态文明建设大背景下，通过融合6项空间类规划，重点强化空间管控约束的作用，针对海南省“多规融合”过程中出现的大规模核减现状建设用地问题、基本农田与林地重叠问题、开发边界布局散乱问题等重点难点问题进行改革探索，建立问题协调解决机制，通过空间调整、置换等方式化解耕地、林地、建设用地之间的矛盾，提出未来发展困境与实施建议：（1）避免“多规合一”后再出现“多规”矛盾现象；（2）与全国第三次土地调查做好衔接；（3）降低规划后期林地管理压力；（4）管理权利进一步下放；（5）加强论证与审核。
关键词：生态文明建设； 多规融合； 规划协调； 空间管控； 海南；
0 引言
2015年6月中央全面深化改革领导小组第十三次会议同意海南省开展省域“多规合一”改革试点。海南省作为全国第一个开展省域“多规合一”改革试点的省份，在生态省和生态文明建设背景下，坚持底线思维，在“多规融合”过程中不断探索研究其适应于新常态的绿色发展新模式，在各部门的全方位协同工作中寻找出解决问题的对策。由于海南经济基础薄弱，少数民族人口较多，土地基层管理不严，农村居民点布局散乱，产业园区产出效益不高；同时森林覆盖率在60%以上，建设用地开发边界随意圈定，生态本底遭到侵蚀，历史遗留问题较多，严重阻碍国际旅游岛建设进程。因此，海南省借助此次“多规合一”改革，围绕海南省“三大优势”,将全省作为一个城市来规划，通过融合主体功能区规划、生态保护红线规划、城镇体系规划、土地利用总体规划、林地保护利用规划、海洋功能区规划等6项空间性规划，并落实到一张蓝图上，全面梳理并统筹解决六类空间规划内容冲突、相互矛盾、衔接不够等问题，搭建统一的管理信息平台，建立了统一的空间规划体系，最大限度守住生态底线，提升资源利用效率，实现全省建设发展“一张蓝图干到底”.
6项空间规划的统一融合是目前国内融合类型较多的规划实践探索，其难点在于解决各种规划之间内容重叠、管理混乱等问题。国内最早有关“多规”冲突问题的讨论始于2009年前后[1],上海[2]、深圳[3]、武汉等主要城市先期开展了影响用地空间布局发展较大的城市规划和土地利用总体规划的“两规合一”工作，在规划体系、管理体制和法律法规制定等方面进行探索和改革[4],主要目标是发挥土地规划与城市规划融合的综合管理优势，促进城乡统筹协调发展。后来发展到“三规协调”[5],将海洋规划[6]或者环境保护规划[7]等其他专项规划纳入，较多地采用地理国情要素数据作为空间规划的底图，比如重庆市[8]、常州市[9]等。随着“三规合一”工作的深入开展，在我国进入新时代新征程以及各项改革不断深化的大背景下，“三规合一”及其扩展的“多规合一”开始在我国空间规划秩序的构建和探索之中发挥重要作用[10],并且针对实践内容，提出了符合我国国情的“多规融合”的政策建议[11],构建了“三主三分”的“三规合一”基本理论框架以及区域发展总体规划框架等[12-13].
综合已有研究成果表明，多规融合较多的讨论是在宏观、制度政策层面提出“多规融合”框架理论体系等，而在融合过程中最基础的融合细节技术问题鲜有研究，比如建设用地布局优化涉及大规模核减现状建设用地问题，如何核减，核减的具体规则和要求是什么，林业用地规划和基本农田规划布局重叠问题，如何进行“一张图”的融合，还有针对开发耕地后备资源不足问题，如何确保占补平衡，提出解决方案是什么？鉴于此，海南省先行先试，通过编制《海南省总体规划（空间类2015-2030）》，研究解决具体问题的对策、方案，从战略、空间和实施管控三个层面搭建框架，形成以战略规划为引领、以空间规划为主题、以实施管控为支撑的内容体系。
1 总体要求
1.1 统一规划空间基础
一是统一规划基础数据。以第二次土地调查数据作为“多规合一”的基础数据，同时对于矛盾较大的图斑地类参考国情普查数据进行认定协调解决，并以土地利用总体规划为底盘进行控制。二是统一规划期目标。“多规合一”总体规划管控年限确定为2020年，相应的管控指标作为约束性指标。规划中期开展规划实施评估，经评估确需修改的，对总体规划进行修改。同时，设定远景目标，将总体规划展望到2030年，相应规划指标作为指导性和预期性指标。“多规合一”规划期至2020年确定的建设用地总规模、基本农田、耕地保有量等约束性土地利用控制指标均与《海南省土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案》保持一致。各市县至2020年各项用地指标不得突破其现行土地利用总体规划确定的用地目标。三是统一空间坐标系。结合全国第三次土地调查，所有空间数据均统一转换至2000国家大地坐标系。
1.2 主要思路
针对海南省“多规合一”编制过程中发现的问题，通过探索寻求解决方案。首先是要在明确主体功能分区，明确生态空间布局、城镇空间布局以及重点产业和重大基础设施的空间布局前提下，基于国家下达海南省经济社会、环境保护、城镇化等发展指标和建设用地、耕地、林地等用地规模，以Arcgis软件为平台，对各专项规划矢量图层进行融合分析判别，发现各规划用地主要矛盾；以国际旅游岛建设为主线，把全省作为一个整体来组织编制和实施规划，落实中央改革试点要求，着力梳理解决规划矛盾，为促进基本农田保护红线、城镇开发边界和生态保护红线划定工作顺利开展提供数据支撑。
2 融合技术方法探讨
2.1 规划核减现状建设用地问题处理
2.1.1 主要原因分析
将2015年土地利用现状更新调查数据与融合后的规划图层叠加分析，得出共将876.5 km2现状建设用地规划为非建设用地，占全省现状建设用地总面积的26%,核减规模较大。主要是由于历史原因，对于经济发展水平较低的海南省来说，早期建设用地布局散乱，居民点随意建设，项目用地方一向受企业主导，“多规合一”过程中如不对其进行优化调整将严重制约经济发展。但核减现状建设用地占用的规划指标，核减后又腾挪用于做大新增建设用地规模的这种做法，在海南省新增建设用地指标消化率低、存量建设用地规模大的背景下，具有很大的盲目性，不但会损害土地权利人（包括农村居民）的合法权益，引发较多的矛盾纠纷，还将导致各类用地规划指标难以管控，给违规圈占土地行为留下隐患，违背了节约集约用地原则，也必将影响规划实施的可行性。因此在“多规融合”过程中应进一步避免出现较大的核减现状建设用地问题。
2.1.2 核减现状建设用地原则
一是不得突破规划建设用地规模。不得通过核减、腾挪现状建设用地占用的规划指标，突破省下达的建设用地总规模。规划安排的新增建设用地规模应与“十二五”期间实际新增规模保持基本一致。二是保持第二次土地调查成果中现状建设用地规模基本稳定。第二次土地调查成果是国务院批准的反映土地利用现状的法定数据，规划不得随意对第二次土地调查成果确定的现状建设用地规模进行调整。三是不得损害相关土地权利人的合法权益。原则上不得核减属于合法状态的现状建设用地占用的规划指标。确实需核减的，应征得土地权利人同意，并依法给予补偿。四是符合城乡发展需要。被核减的现状建设用地占用的规划指标，只能腾挪用于重大基础设施以及重点产业园区、新型城镇化及美丽乡村，对乡村发展要留有空间。
2.1.3 核减范围核定
因地制宜、分类核减。人均建设用地面积高于全省平均水平的市县，可结合市县户籍人口城镇化规划情况，在对农村人口流动及农村居民点现状调查及留足新增建设用地的基础上，适当压缩农村居民点用地规模。人均建设用地面积低于全省平均水平的市县，不应大规模压缩农村居民点建设用地规模，造成农村建设用地发展空间不足，不利于城乡统筹发展，引发社会矛盾。
2.1.4 用地核减实施保障措施
现状建设用地核减涉及利益较大，核减现状建设用地规模较大，给规划后期管理实施带来隐患。首先要充分考虑“十三五”期间实际用地需求，不能盲目布局新增建设用地。其次是为确保“多规合一”总体规划已核减规划指标的现状建设用地真正恢复为农用地，编制所核减现状建设用地的处置计划，说明每宗地块的坐落位置、面积、地上附着物情况、涉及生态保护红线情况、土地权属、权利人是否同意核减规划指标、无权利人地块是否已公告等情况，确保核减方案的可行性，并通过各种措施加以落实。省级国土资源管理部门在下达年度新增建设用地计划时，应与年度现状建设用地实际减少规模相挂钩，参考现状建设用地实际减少的情况，确定年度可新增建设用地规模，每年进行甄别、确认，确保核减到位，新增合理。
