制度陷阱与单位治理中的制度之困解析

　　【摘 要】在单位现代治理中，如果缺乏对长官意志的约束，就容易造成制度陷阱的隐患。在制度工具理性的强势影响下，很多制度的功利性取向明显，由此产生制度依赖从而催生制度陷阱。制度执行不到位，制度预想效果大打折扣，使得制度陷阱成为普遍存在的现象。缺少制度认同的制度文化，使得制度束之高阁难以落地，进一步加剧了制度陷阱的产生和恶化。在单位治理中，应注重制度建设，更应避开制度陷阱。

　　

　　【关 键 词】制度陷阱；工具理性；制度依赖症；制度文化。

　　

　　在有些领导者的理念中，制度是万能的。他们话不离制度、事不离制度，工作中出现问题要么归结于制度不健全，要么归结于制度弊端，解决问题也完全寄望于制度，强化现有制度的执行力度（很多时候并没有审视现有制度是否合理合法），或是再出台新的制度（有时是仓促出台应急）。从某种意义上说，关注制度、依赖制度已经成了某些领导者的一种思维定式。国学大师钱穆认为政治制度演绎的特点是，一个制度出了问题，再定一个制度来纠正避免它，相沿日久，制度越来越繁密甚至制度之间相互矛盾，形成制度陷阱。在单位治理中，我们应注重制度建设，但更应避开制度陷阱。

　　

　　一、制度制定中的长官意志为形成制度陷阱埋下隐患。

　　

　　在一个单位中，制度是成员共同遵守的行动准则和一系列规范体系，其最终目的是要实现组织的特定目标或某种功能。从另一角度分析，制度是全体组织成员必须遵守的办事规程。在制度建设中，一定要注重增强制度的科学性、严密性和完整性，避免缺乏科学依据的主观随意性。在领导实践中，长官意志造成制度的不合理，使制度流于形式。长官意志是官员对待一件事的态度，暗含专断、霸道的意思。这种强权往往通过具体的制度直接反映出来。长官与普通人一样，都有自己的意志，但长官意志的特殊性在于其能转化为单位的意志，从而成为单位制度的一部分。

　　

　　在单位制度建设中，如果缺乏对长官意志的约束，就容易造成制度陷阱的隐患。这主要表现为以下几种：一是制度产生于临时应付而缺少长远规划。制度应该具有长期稳定性，但有些单位领导把自己的意志强加在制度中，使制度停留在应对检查、应对上级要求等短期行为上。对待制度的这种态度使得制度缺少长远规划，杂而不成体系，多而互不协调，相互矛盾。二是制度产生过程过于草率，缺少必要的程序，没有合法性作为保障。某些制度出台有时可能只是因为领导的一个不成熟的想法或一些不具代表性的偶发小问题。这样的制度制定不严谨，脱离实际，往往是照搬照抄相关制度，稍做修改就草率出台，成为写在纸上、贴在墙上的摆设。三是制度本身不规范。好的制度必须具有规范性，是单位员工共同遵守的规定和准则。组织的运转也需要这些系统性、专业性相统一的规定和准则。但有些单位由于长官意志的作用，“制度之间有相悖冲突或相互交叉和制度缺失等情况，往往使得制度执行过程中员工无所适从”[1].一项制度制定得过于笼统或者漏洞很多，就会使该制度先天不足，从而需要制定更多的相关制度来完善它。这时，制度陷阱就难以避免了。

　　

　　二、片面强调制度工具理性的制度依赖症催生制度陷阱。

　　

　　制度是价值理性与工具理性的有机结合，二者不可偏废。制度工具理性强调制度是一种工具，并且伴有工具崇拜和技术主义。制度的工具理性通过实践确认制度的有用性，追求制度的最大功效，从而实现单位的目标。从某种意义上说，制度的工具理性带有功利的色彩。制度的价值理性是注重制度本身所代表的价值，即是否体现了公平正义。它更多关注的是制度的价值理念，并从这些价值理念的角度来分析制度是否合理。制度的工具理性和价值理性相互作用、相互影响。制度工具理性以制度价值理性为基础，制度工具理性实施的必要精神动力来源于制度价值理性；制度价值理性以制度工具理性为支撑，制度价值理性的实现必须有赖于制度工具理性提供的方法。简要地说，制度价值理性决定单位“做什么”,而“如何做”则要靠制度工具理性。这就是说，单位任何问题的解决都必须建立在二者有机结合的基础上。过分强调制度工具理性势必造成价值理念的缺失，尤其对领导工作来说，意味着丧失了单位精神层面的工作内容，违背了领导工作的初衷。领导工作的现实情况是，在制度工具理性的强势影响下，很多制度的功利性取向明显，从而忽视制度的价值理性，使制度成为一些领导者不合理的工具理性手段，导致一些单位产生制度依赖现象。

　　

　　任何一个单位的治理都是综合性的治理，制度很重要但并不是唯一的方式。制度发挥作用必须有相应的环境，因此，不能过度地依赖制度，出现制度依赖现象。员工参与治理热情不高，即使制度所要解决的问题再严重，也不能发挥其应有的作用。过分依赖所谓的制度，无视领导工作中的一些基本常识，不顾员工的需求，不仅容易导致员工扯皮、推诿等消极行为，也难免会降低领导的公信力。制度确实是必要的，但制度不是万能的。在一个单位里，制度不可能是完美的，难免存在空白地带与治理盲区。这就需要领导者敢于和善于摆脱制度依赖，及时回应与解决那些困扰单位的现实问题，不能事事都依赖制度，因为那样会使行为僵化而脱离实际，加速制度陷阱的形成。

　　

　　三、制度执行不到位在制度陷阱形成过程中推波助澜。

　　

　　在一些单位中，虽然制定了不少规章制度，但不时会出现违反制度的现象。道道将令掷地无声且屡禁不止，制度执行不到位是其中的重要原因。制度执行沦为形式，不执行或被选择执行成为常态。一方面，制度建设开展得如火如荼；另一方面，制度普遍执行得不到位，效果大打折扣，制度成为稻草人，没有威慑作用，这便使得制度陷阱成为普遍现象。

　　

　　制度执行不到位，原因有以下三点。一是对制度的严肃性认识不足。一些领导干部对制度执行工作的重要性和紧迫性缺乏足够认识，制度执行只停留在开会、讲话、发文件上。少数人员责任心不强，工作敷衍塞责，人为地使制度执行不严格。“由于利益和人情的牵绊，单位制度在执行中往往因人而异和因事而论”[1],缺乏良好的执行氛围，从而造成对制度的漠视。制度执行中搞人情关系，“亲我者松，远我者严”,一人一个尺寸，制度执行出现信任危机。部分领导受利益的驱使，在制度执行中，对自己有利的就执行，不利的就推三阻四、变相执行或不执行，造成制度执行困难。二是制度不完善。制度越有针对性越好，能够解决问题的制度才是好制度。单位治理中有些制度针对性不强使得制度执行难以到位。制度的可操作性不强也使得制度执行不到位，一些制度要求笼统、内容空洞，无从执行，只能成为写在纸上、贴在墙上，用来应付上级检查的摆设，不能落实到行动上，不能达到实用、可用和管用的要求。制度没有明确的处罚标准，其执行的随意性就大，就像一根弹簧，压得狠点，弹力就大点；蜻蜓点水式地压，就一点力道都没有。三是没有很好地发挥监督制约机制的作用。受时空的限制，一方面，上级无法全面及时了解和掌握下级单位制度执行的情况和问题，难以实施有效监督；另一方面，本单位习惯运用年度考核等固定方式对制度执行进行监督，对制度执行缺乏经常性和及时性监督，无法做到防微杜渐。部分监督人员怕得罪人，监督不敢到位。再有就是监督时机相对滞后，存在重事后查处、轻事前和事中监督的问题。同时，在查处过程中也存在责任追究不到位的现象。制度执行不到位让制度执行有空子可钻，使制度成为一纸空文。制度执行是使制度由应然变为实然的过程。但由于执行难以到位，制度架空的现象时有发生，加之制度制定的长官意志和制度依赖症的影响，制度陷阱越来越深。

　　

　　四、缺少制度认同的制度文化导致制度陷阱难以避免。

　　

　　制度陷阱的产生还有一个更深层次的问题，就是制度文化问题。制度文化，是组织全员对于制度制定、执行和监督的一种认同和参与。制度文化与制度的不同之处，在于制度文化涉及动机和行为的问题。从认同的角度看就是动机，从积极参与的角度看就是行为。制度有了，单位员工只有打心眼里认同制度，感觉到制度有意义，对自己有帮助，才能积极参与制度的制定、执行和监督，在此基础上形成良好的制度文化。制度文化对于克服长官意志和制度依赖症、促进制度执行到位有很重要的作用，自然也有利于避免制度陷阱。制度认同是人们基于对单位特定制度的肯定而产生的一种归属感，是单位成员对制度的高度信任和肯定。制度的建立以及能否奏效并得以延续，归根结底取决于员工对制度的认同程度。员工对制度认同，就会产生对制度的信赖，从而有效地内化为自觉追求，促进制度达到预期效果。员工对制度不认同，制度就缺少权威性，将难以实行，制度陷阱的产生就在所难免。从某种意义上讲，制度认同问题是制度是否具有合法性（正当性）的问题，制度合法性是制度在单位存在的法理与价值基础，可以归结为单位制度维系与巩固的一种心理条件。制度只有具有合法性才能产生权威性，而制度的权威性又能增强单位员工对制度的认同感和归属感，提高其执行制度的自觉性。

　　

　　制度认同包含两个方面：一是员工对制度价值的肯定，二是员工对制度有将其转化为现实行为的自觉性。这是一种对制度体系质的规定的认可与肯定，即这个制度框架拥有公正的价值属性。制度体系的合理性是指制度获得了单位员工情感上的认同。这种制度体系反过来又从单位员工的理性和情感中得到巩固。员工不仅对单位的制度体系加以肯定，还以此来规范自己的行为，使自己的行为符合制度体系的要求，这样才能保证制度体系良性运转，避免制度陷阱产生。但在单位治理实践中，由于缺少制度认同的制度文化，常常出现以下情况。第一，主要领导者对于制度的态度较积极，制度给领导者提供了抓手和推手，领导者自然愿意搞这项工作。第二，中层领导者是“夹心层”,有时会有畏难情绪。制度执行涉及很多技术层面上的难点，中层领导者同时承受上级的压力和下级可能产生的抱怨，对制度心存疑虑。第三，基层人员因压力过大产生负面情绪，因为制度会给他们带来一定的压力，有时候压力过大会产生一些负面因素，甚至会出现逆反心理。制度是用来约束和规范员工的，而人性对自由的追求是永远都无法磨灭的。在大多数员工心中，制度就是用来约束他们的，但他们从心里不愿意被约束，希望能按照自己的准则来做事情。因此，在单位治理中，形成制度认同的制度文化至关重要。制度认同的制度文化可以避免制度陷阱的出现，而缺少制度认同的制度文化使得制度被束之高阁，难以落地，这就进一步加剧了导致制度陷阱产生的前三个因素的恶化，制度陷阱的产生因此也就更加难以避免。

　　

　　五、结束语。

　　

　　在单位治理中，制度陷阱的出现增加了制度成本，影响了制度的权威性，还会危害领导者的合法性和公信力，必须坚决破除。在制度制定过程中，要坚决克服长官意志，注重制度创新和建设的科学性和严密性，注重制度之间科学匹配、相互补充、有效衔接。要增强制度执行力，坚持制度执行到人到事，制度面前人人平等，执行制度没有例外，使制度成为硬约束而不是“橡皮筋”.要杜绝那种片面强调制度工具理性的制度依赖症，不能只把制度当工具，不把制度当依据，消除制度执行偏差使制度效力大打折扣的现象，尊重和有效执行制度，跳出制度陷阱。要形成制度认同的制度文化，增强员工的制度意识，使他们敬畏和认同制度，保持遵规守纪的高度思想自觉，在行动中自觉接受制度约束，在此基础上节约制度资源，杜绝制度陷阱的出现，搞好单位治理。

　　

　　参考文献：

　　

　　[1]贺志刚。让制度在执行中不变形[J].销售与管理，2012（10）：66-67.