中国特色宪法解释制度的完善

　　摘要：宪法解释制度对于一个国家宪法权威性、实用性的双重实现意义重大。世界上诸多国家均已经建立起符合本国国情的宪法解释制度。中国的宪法解释制度尚处于摸索阶段， 但宪法规范进入适用领域的需求已然十分迫切。目前最紧迫的任务是制定《宪法解释法》， 强化宪法解释制度的建设， 确定宪法解释制度的各项内容， 使之具体化、规范化。

　　

　　关键词：中国特色； 宪法解释制度； 权威性；

　　

　　一、我国宪法解释制度的立法历程与现状

　　

　　关于宪法解释权的问题， 我国1954年宪法、1975年宪法均未作出明确规定。1978年宪法以及此后的1982年宪法弥补这一立法缺漏， 明确规定我国宪法解释权归属于全国人民代表大会常务委员会。2004年5月， 全国人民代表大会常务委员会在法制工作委员会下设立法律法规审查室， 专门负责法律、法规的合宪性解释、审查工作。从此， 我国的宪法解释活动具备了合法依据。

　　

　　自1978年被赋予解释宪法的职权以来， 全国人民代表大会常务委员会以“决定”“决议”等形式发布过多项具有宪法解释性质的规范文件。主要包括：1983年第六届全国人民代表大会常务委员会通过《关于国家安全机关行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定》， 这是对宪法第37条、第40条关于公安机关的职权规定的补充解释；2012年12月28日， 全国人民代表大会常务委员会发布、实施的《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》， 明晰了宪法第四十条规定所保护的公民的通信自由和通信秘密的内涵；2013年12月28日， 全国人民代表大会常务委员会发布、实施的《全国人民代表大会常务委员会关于调整完善生育政策的决议》， 同意启动实施“单独二孩”的政策。这一决议是对宪法第二十五条“国家推行计划生育”、第四十九条“夫妻双方有实行计划生育的义务”等条文中的“计划生育”所进行的解释。所以， 关于宪法解释， 并非像一些学者诟病的“形同虚设”, 事实上， 我国已经在实践中探索宪法解释的道路， 并且开始形成具备宪法解释性质的系列文件。

　　

　　二、我国宪法解释制度建设存在的主要问题与不足

　　

　　在长期的司法实践中， 欧美等发达国家大都建立起符合自身基本国情且相对成熟的宪法解释制度。尽管全国人民代表大会常务委员会在其解释宪法的职权范围内已有所尝试和探索， 但是， 我们也必须看到， 现行宪法践行35年的今天， 我国目前仍未建立起真正意义上的宪法解释制度。由于缺乏基本制度的支撑， 全国人民代表大会及其常务委员会的宪法解释工作不具备进行常态化解释的基本条件， 解释的及时性、高效性也难以得到保证。又由于缺乏基本的程序支持， 宪法解释的启动、实施、落实工作仍然处在无法可依、无规可循的窘境。宪法解释工作的阻滞， 直接导致宪法规范因为不够具体而无法落地， 继而成为“束之高阁的神圣”.因此， 将宪法规范作为普遍可行的社会行为准则的目标亦无法达成。这些问题的存在， 不利于维护宪法的真正权威， 也在实质上严重阻碍了依宪治国的实现。

　　

　　（一） 现行解释机构难以胜任宪法解释职能

　　

　　根据现行宪法的规定， 我国宪法的解释主体为由全国人民代表大会常务委员会， 《立法法》规定宪法解释的具体部门为全国人民代表大会常务委员会工作机构---专门委员会或法律委员会。但是这种设置在宪法解释的实际工作中存有诸多问题。一方面， 从整体看， 全国人民代表大会常务委员会作为国家最高权力机关的常设机关， 宪法赋予21项职能， 需要处理许多国家大政方针、审理众多议案。虽然组成人员有近200人之多， 但组成人员知识背景差异较大， 每两个月召开一次会议且会期较短， 全国人大常务委员会根本无法对经常性的、不定期的宪法解释问题进行及时处理。另一方面， 从具体解释部门看， 专门委员会为非法律专业委员会， 很难从事法律性、专业性很强的宪法解释工作；法律委员会 （包括法制工作委员会下设立的法律法规审查室） 虽然具有专业优势， 但受其地位、性质等局限性， 无权自行决定对宪法的解释工作， 所以， 也不可能积极的、主动的进行相关宪法解释工作。这些直接导致宪法解释工作难以有效开展， 宪法解释的专业性、权威性、及时性亦无法保证。

　　

　　（二） 缺乏解释程序及配套的相关规定

　　

　　《立法法》第45-50条规定了法律解释的相应程序。关于宪法的解释程序， 目前仅有：《立法法》第99条对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的宪法解释作出了规定， 《全国人大常委会议事规则》规定了宪法解释必须通过提案的方式来启动。由于宪法、法律等没有对宪法解释程序进行具体规定， 所以， 宪法解释的启动、审议、表决、公布等一系列流程无章可循， 导致谁有权提起宪法解释、提请解释的事由是什么、如何提起、怎么审议、如何表决等程序启动、运行困难。其结果是， 还未等到结论的产生， 宪法解释就可能被程序不明确所产生的障碍逼停。

　　

　　程序及配套规定的缺失影响的不仅仅是启动到得出结论这一阶段的推进及效率问题， 即便前一阶段有幸得以完成， 宪法解释之后仍然可能产生大量问题， 例如：由于宪法解释没有明确的实施流程， 个别学者因为全国人民代表大会常务委员会按照其他议事程序解释宪法而质疑该解释的“宪法解释”性质；又如， 过去我国的宪法解释大多以“决定”或“决议”的形式作出， 与其他事项的“决定”“决议”混同， 难以区分；此外， 宪法解释与宪法的效力位阶未予明确， 将直接引发适用中的混乱或困难。

　　

　　宪法解释程序缺失， 阻碍了宪法解释的作出， 影响了宪法解释的实施、监督， 有损宪法的最高性、权威性。

　　

　　三、完善中国特色宪法解释制度的几点设想

　　

　　无论是1954年宪法规定的全国人大负责“监督宪法的实施”, 还是1982年宪法规定的全国人大常委会负责“解释宪法， 监督宪法的实施”都未能真正落实。其中原因十分复杂， 但宪法解释理论的落后和混乱是我国宪法解释制度未得发展的重要原因。面对今后“健全宪法解释程序机制”的改革任务， 确有必要在探求理论支撑的同时， 切实完善中国特色宪法解释制度。笔者认为， 目前最紧迫的任务是制定《宪法解释法》， 强化宪法解释制度的建设， 确定宪法解释制度的各项内容， 使之具体化、规范化。

　　

　　（一） 宪法解释对象

　　

　　长期以来， 人们对宪法解释对象一直争论不休。笔者认为， 关于宪法解释对象应综合进行考察。宪法解释最根本目的是为了宪法适用的更为方便、更为准确， 所以， 宪法解释对象应该是在不违背宪法基本原则和规则的情况下对宪法进行多方位、多层次的、整体的考量。因此， 宪法解释对象应当包括宪法条文和宪法规范。

　　

　　（二） 宪法解释原则

　　

　　所谓宪法解释原则， 是指在解释宪法过程中所应该遵循的基本准则。宪法解释原则应该是公开的、稳定的、合理的。宪法解释主体在解释宪法过程中违背了宪法解释原则时， 该宪法解释则不具备法律效力， 同时还应追究其相应责任。笔者认为， 宪法解释应确定以下几个原则：

　　

　　1.符合宪法的规定和基本原则。宪法是国家根本大法， 是公民权利的保障书， 具有最高法律效力， 所以， 宪法解释必须符合宪法规定。宪法基本原则， 是指贯穿于宪法规范之中能够指导宪法规范的制定、修改及其实施的基本准则。宪法基本原则是宪法思想和宪法价值的集中体现， 所以， 宪法解释也不可违背这些基本原则。

　　

　　2.依法解释原则。规定宪法解释的具体程序， 严格按照法定程序进行宪法条文、宪法规范的解释， 这直接关乎到宪法的法律效力性、权威性。所以， 宪法解释必须依照法定程序进行。

　　

　　3.适应社会发展需要原则。宪法是特定社会历史条件的产物。所以， 随着社会历史条件的不断发展、变化， 宪法也需进行相应的发展、变化。宪法解释作为宪法实施的主要内容之一， 也应适应不断发展、变化的社会， 以体现其存在的现实价值。

　　

　　（三） 宪法解释主体、机构

　　

　　1.设立专门的宪法解释机构-宪法委员会 （或称合宪审查委员会， 或称宪法监督委员会。下同）

　　

　　修改宪法、立法法等， 取消全国人民代表大会常务委员会解释宪法的规定， 设立专门宪法解释机构---宪法委员会， 专司违宪审查、宪法解释工作。宪法委员会下设立受理部门、违宪审查部门和宪法解释部门等。在现行政治体制下， 我国要在全国人民代表大会之外设立一个专门的宪法解释主体是不现实的， 因此， 可以考虑在全国人民代表大会内组建一个宪法委员会作为违宪审查、宪法解释的专门机构， 其隶属于全国人民代表大会， 但其法律地位必须比全国人民代表大会其他委员会的法律地位要高， 让其真正的行使违宪审查、宪法解释职能。

　　

　　2.确立宪法司法化制度， 设立独立的宪法法庭或违宪审查庭

　　

　　宪法司法化， 是指宪法可以进入司法程序， 人民法院可以直接适用宪法规定解决案件中所涉及的法律问题， 并依照宪法进行司法审查的制度。实行宪法司法化， 当公民的宪法权利受到侵害时， 可以依法及时的通过诉讼程序获得救济， 这是实现依法治国的本质要求， 是弥补立法缺陷、确保有法可依的必要保证， 是保障公民基本权利的客观需要。在我国确立并实施宪法司法化， 可以考虑在最高人民法院、高级人民法院、中级人民法院三级人民法院设立独立的宪法法庭或违宪审查庭， 专司审理侵犯公民宪法权利的违宪诉讼案件。

　　

　　3.赋予宪法法庭或违宪审查庭适度的宪法解释权

　　

　　实施宪法司法化， 人民法院审理违宪侵权诉讼案件， 必然会涉及宪法条文、宪法规范的解释， 所以， 赋予人民法院宪法法庭或违宪审查庭适度的宪法解释权， 以弥补宪法解释主体单一、宪法适用性不强的缺陷。这对于完善我国宪法解释制度具有重要意义。但是， 我们也应该注意， 为了确保宪法解释的严谨性和准确性， 宪法法庭或违宪审查庭在审理违宪侵权案件时所进行的宪法解释需控制在下列适度范围内：

　　

　　（1） 非国家权力的宪法规范解释； （2） 解释级别低于自己的立法机关和行政机关的行使权力的合宪性。当宪法解释争议比较大时， 宪法法庭或违宪审查庭应及时提请宪法委员会进行解释。

　　

　　（四） 宪法解释程序

　　

　　现代法治讲求“程序正义”与“实体正义”并重， 程序缺失虽然未必导致实体错误， 但却足以成为推翻实体结论的事由。所以， 为了统一规范宪法解释活动， 宪法解释的具体程序可以借鉴《立法法》、《全国人大常委会议事规则》等规定， 区别不同情况进行设计， 明确规定宪法解释启动的方式、宪法解释请求的主体、宪法解释请求提出的方式、宪法解释请求受理的条件与程序、宪法解释的具体程序与步骤、宪法解释的效力等。

　　

　　参考文献

　　

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